一、從軌道交通產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特性說起
1、軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品
城市軌道交通（以下簡稱"軌道交通"或"地鐵"）同時(shí)具有部分公共產(chǎn)品(Public Goods)和私人產(chǎn)品(Private Goods)的特性，又不同于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品(qusi-Public Goods)。
首先，軌道交通運(yùn)輸在消費(fèi)上具有一定程度的非競爭性(non-Rivalry)，具有較強(qiáng)的公益性。消費(fèi)者在消費(fèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品時(shí)不妨礙其他消費(fèi)者消費(fèi)，也就是說增加一個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)并不會(huì)引起生產(chǎn)成本的增加。例如，城市居民在享受地鐵帶來的交通擁堵減輕、環(huán)境改善等好處時(shí)，其給地鐵運(yùn)營帶來的邊際成本(Marginal Cost)為零或接近于零，因此其消費(fèi)在一定程度上是非競爭的。其次，軌道交通運(yùn)輸是可分割的(Separable)。每個(gè)消費(fèi)者可以通過誰買票誰乘車的方式對(duì)城市軌道交通運(yùn)輸產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)，因此其具有效用的可分性，屬于私人產(chǎn)品的一個(gè)屬性。最后，城市軌道交通運(yùn)輸還具有一定的排他性(Excludability)。城市軌道交通對(duì)所有人提供相同數(shù)量和相同質(zhì)量的服務(wù)，但當(dāng)乘客越來越多的時(shí)候，會(huì)產(chǎn)生擁擠問題，乘客所得的消費(fèi)利益將會(huì)下降。這時(shí)便可以通過售票準(zhǔn)入的方式排除一些人的消費(fèi)，只讓那些買票的人上車，而且不用花很大的成本。
純公共產(chǎn)品一般由政府提供，純私人產(chǎn)品一般由私人部門通過市場提供。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補(bǔ)助的條件下，由私人部門通過市場提供。
2、軌道交通具有極強(qiáng)的正外部性
城市軌道交通的開通和運(yùn)營具有極強(qiáng)的正外部性(Positive Externalities)，根據(jù)影響范圍的不同可細(xì)分為公共正外部性和私人正外部性。公共正外部性是"不可減少"的，即受益者的增加并不減少他人承受的外部性。例如軌道交通系統(tǒng)能緩解地面交通壓力、減少污染、改善整個(gè)城市的投資環(huán)境、促進(jìn)城市發(fā)展，進(jìn)而使全體市民間接受益。公共正外部性的存在使得軌道交通項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)大于其財(cái)務(wù)效益，在票價(jià)收入無法彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營成本的情況下，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)得出的結(jié)論依然可行。私人正外部性是"可減少"的，即受益者的范圍和大小是有限的，例如軌道交通能帶動(dòng)沿線房地產(chǎn)升值，增加沿線商業(yè)、娛樂、廣告等各類商家企業(yè)營業(yè)額等。與城市軌道交通的公共正外部性相比，私人正外部性的受益群體較少，受益范圍明確（沿線帶狀區(qū)域），受益更為直接（直接導(dǎo)致受益經(jīng)濟(jì)體利潤增加）。
當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在正外部性時(shí)，邊際私人收益(MPB)小于邊際社會(huì)收益(MSB)，此時(shí)私人活動(dòng)的水平通常低于社會(huì)所要求的最優(yōu)水平。軌道交通存在正外部性，導(dǎo)致其投資和建設(shè)無法完全通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)來滿足，這就需要政府采取適當(dāng)?shù)男姓侄?，通過制定相關(guān)政策和制度予以矯正。
3、軌道交通的運(yùn)營具有一定的公益性
城市軌道交通是一種公用交通工具，雖然漲價(jià)會(huì)帶來收入的增加，但是不能通過隨意提高票價(jià)的方式，來排除大部分人對(duì)城市軌道交通運(yùn)輸產(chǎn)品的消費(fèi)，具有一定的公益性。
4、軌道交通具有較強(qiáng)的獲取現(xiàn)金的能力
軌道交通項(xiàng)目雖然投資大、回收期長、前期收支暫時(shí)不平衡，但項(xiàng)目具有長期穩(wěn)定、持續(xù)增長的票價(jià)收入，而且附著在軌道交通的商業(yè)機(jī)會(huì)也很多，在保證安全運(yùn)營的前提下，可以通過廣告、沿線物業(yè)、智能卡服務(wù)的開發(fā)等多種途徑增加地鐵項(xiàng)目的衍生收益。巨大的現(xiàn)金流收入使項(xiàng)目的盈利成為可能。
二、為什么要采用PPP？
1、目前軌道交通發(fā)展的困擾
?。?）資金短缺之困
從前文可知，軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補(bǔ)助的條件下，由私人部門通過市場提供。以往政府并未認(rèn)清軌道交通的這種定位，認(rèn)定軌道交通屬于必須由國家投資、政府壟斷經(jīng)營的純公益性產(chǎn)品。這種單獨(dú)依靠政府財(cái)政投入建設(shè)和運(yùn)營地鐵的方式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)保證地鐵產(chǎn)品供應(yīng)起到一定作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)和體制改革的深化，政府單一的財(cái)政投入已無法滿足不斷增長的軌道交通建設(shè)需求，這就需要拓寬渠道，從多方面獲取建設(shè)資金。
（2）運(yùn)營虧損之?dāng)_
目前地鐵公司的巨額虧損實(shí)際上是由兩方面原因引起的：一方面地鐵作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有極強(qiáng)的正外部性和一定的公益性，其票價(jià)不能按照收回建設(shè)和運(yùn)營成本的方法來制定，客觀上導(dǎo)致地鐵公司很難實(shí)現(xiàn)盈利；另一方面，代表政府的地鐵公司作為壟斷經(jīng)營者在缺乏競爭的情況下，既沒有主動(dòng)降低運(yùn)營成本和提高運(yùn)營管理效率的約束，也沒有發(fā)揮創(chuàng)新意識(shí)、充分利用地鐵的各種資源提升地鐵盈利能力的激勵(lì)，從而導(dǎo)致運(yùn)營效率低下、服務(wù)水平低劣的經(jīng)營狀況。由于政企不分，地鐵公司很容易將這兩種原因混淆在一起，將虧損全部歸因于前者，借以掩蓋其效率低下的經(jīng)營狀況，并以此為由每年向政府提出巨額補(bǔ)貼請(qǐng)求。 這樣，政府為了滿足日益擴(kuò)大的軌道交通建設(shè)需求，一方面四處籌資建設(shè)新的地鐵線路而背上沉重的負(fù)債包袱；另一方面，新線軌道交通一旦建成，又為政策和效率引起的運(yùn)營虧損而背上新的補(bǔ)貼包袱。如此形成軌道交通建得越多，政府包袱越重的惡性循環(huán)。
2、PPP是解決軌道交通發(fā)展困境的有效途徑
為解決軌道交通目前發(fā)展的困境，必須打破現(xiàn)有的政府獨(dú)家投資和壟斷經(jīng)營的局面，通過引入適度競爭，提高經(jīng)營和管理的效率，提升地鐵自身的盈利能力。這就需要根據(jù)軌道交通的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，將其公益性與營利性區(qū)分開來，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資和承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，通過政策制度的安排解決部分外部性；同時(shí)以營利性吸引多元化投資和運(yùn)營主體，由投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營性部分的投資和承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，通過建設(shè)前的競爭招標(biāo)機(jī)制和建設(shè)后科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開。而國外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)廣為使用的各種PPP模式，是實(shí)現(xiàn)上述思路、解決軌道交通發(fā)展困境的有效途徑。
三、什么是PPP？
1、PPP的定義
PPP是英文"Public-Private Partnerships"的簡寫，中文直譯為"公私合伙制"，簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，加之意識(shí)形態(tài)的不同，要想使世界各國對(duì)PPP的確切內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)是非常困難的。德國學(xué)者 Norbert Portz 甚至認(rèn)為"試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定"。
從各國和國際組織對(duì)PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值(Value For Money)原則。
2、PPP的分類
由于世界各國意識(shí)形態(tài)不同，且處于PPP發(fā)展的不同階段，導(dǎo)致各國使用的術(shù)語不盡相同，或者對(duì)于同一個(gè)術(shù)語的理解不盡一致，這就給PPP的分類帶來很大麻煩。從筆者查閱的資料來看，各國或國際組織對(duì)PPP的分類有十幾種之多。
參考世界銀行和加拿大PPP國家委員會(huì)等的分類方式，結(jié)合國內(nèi)目前的應(yīng)用現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為PPP可以按如下三級(jí)結(jié)構(gòu)的方式進(jìn)行分類：
從上圖可知，廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，其中：外包類PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。
特許經(jīng)營類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。
私有化類PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。
上述這種分類方式的優(yōu)點(diǎn)在于既符合國際上主要的分類原則，又考慮了國內(nèi)的術(shù)語使用習(xí)慣，同時(shí)避免使用一些意義模糊的概念，使每一個(gè)術(shù)語對(duì)應(yīng)一種特定模式。各模式的含義參見下表。
四、實(shí)施PPP的必要條件
PPP模式能否成功運(yùn)用于公用事業(yè)項(xiàng)目取決于多個(gè)因素，從國外近年經(jīng)驗(yàn)來看，筆者認(rèn)為以下幾個(gè)因素是成功運(yùn)作PPP模式的必要條件。
1、政府部門能否為PPP模式的運(yùn)作創(chuàng)造一個(gè)良好的政府環(huán)境和市場環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)PPP模式的基本條件。
地鐵項(xiàng)目作為一種重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有自然壟斷性，采用PPP模式運(yùn)作地鐵項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)上是在壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，而政府職能的合理定位和有效覆行是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的決定性因素。一方面，政府部門的各種行政審批權(quán)的下放或解除，確實(shí)是減少行政手段干預(yù)市場的重要舉措；但另一方面，深化改革，尤其是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化進(jìn)程，更需要政府轉(zhuǎn)化職能，盡量采用市場化的或激勵(lì)性的支持手段，為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)長期持續(xù)地發(fā)展提供必要的條件。地鐵項(xiàng)目具有一定的公益性特征，必須遵循政府定價(jià)的低票價(jià)原則，這就使社會(huì)投資者很難回收地鐵項(xiàng)目高額的沉淀成本而實(shí)現(xiàn)收益。因此，政府部門有必要為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)建立有效的成本和定價(jià)機(jī)制、投資收益機(jī)制，以及透明的監(jiān)管機(jī)制；另外，在項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式運(yùn)作下，需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段，對(duì)政府部門與企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。因此，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制定予以保證。
2、培養(yǎng)產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機(jī)制的市場競爭主體，塑造適度競爭的市場結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的微觀基礎(chǔ)。
目前，公用事業(yè)行業(yè)基本上是由國有大企業(yè)壟斷投資、建設(shè)、經(jīng)營。由于出資人權(quán)利不到位、政企不分等體制性因素制約，我國公用事業(yè)企業(yè)缺乏激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制，不是真正的市場競爭主體，無法真正有效地參與到PPP項(xiàng)目運(yùn)作中來。而民營企業(yè)目前要大規(guī)模參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在資金實(shí)力、管理方式等方面還有待于進(jìn)一步發(fā)展完善。應(yīng)使國有資本在軌道交通運(yùn)營業(yè)務(wù)、沿線商業(yè)開發(fā)等潛在競爭性的環(huán)節(jié)上戰(zhàn)略退出，最大限度地引入民間資本，鼓勵(lì)競爭；而在洞體等具有自然壟斷特征的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)上仍然保持國有獨(dú)資或國有控股，保持國有經(jīng)濟(jì)的控制力。因此，要成功實(shí)現(xiàn)軌道交通等公用事業(yè)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作，還必須加快國有企業(yè)股份制改造，加快民營基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的發(fā)展壯大，進(jìn)一步促進(jìn)我國公用事業(yè)領(lǐng)域打破壟斷、引入社會(huì)投資者，構(gòu)造一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體多元化、適度競爭的市場結(jié)構(gòu)。
3、建立、健全投融資中介服務(wù)體系是成功實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的技術(shù)保障。
PPP模式的運(yùn)作采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資、項(xiàng)目融資，廣泛運(yùn)用比較復(fù)雜的金融、財(cái)務(wù)和法律等方面的知識(shí)，專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持是項(xiàng)目運(yùn)作所必須的。地鐵項(xiàng)目的PPP模式運(yùn)作是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在融資顧問、財(cái)務(wù)顧問、技術(shù)顧問、客流調(diào)查顧問、法律顧問等專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)的共同協(xié)作下才能完成。而成熟完善的投融資中介服務(wù)體系，是高質(zhì)量、低成本完成項(xiàng)目融資任務(wù)的保證。因此，要加快投融資中介服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)投融資中介市場的監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，是投融資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)通過公平競爭，提高整體素質(zhì)和服務(wù)水平，為PPP模式的運(yùn)作提供有利的技術(shù)保證。
五、切合中國軌道交通實(shí)際的兩種創(chuàng)新PPP
各國在推行PPP時(shí)會(huì)結(jié)合自身特點(diǎn)加以創(chuàng)新，從而衍生出更多更靈活的新模式。因而，PPP是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷演變進(jìn)化的概念范疇，而PPP的分類也不是固定不變的。筆者結(jié)合中國實(shí)際和軌道交通建設(shè)的行業(yè)特點(diǎn)，探索研究了兩種切合中國軌道交通項(xiàng)目的PPP模式，按政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金支持的不同階段分為前補(bǔ)償模式和后補(bǔ)償模式。
1、前補(bǔ)償模式(SB-O-T)
前補(bǔ)償模式即SB-O-T(Subsidize in Building-Operate-Transfer)，又稱建設(shè)期補(bǔ)償模式，其具體做法是把一個(gè)地鐵項(xiàng)目分為兩個(gè)部分，包括車站、軌道和洞體等土建工程的投資和建設(shè)，由政府出資的投資公司來完成；包括車輛、信號(hào)等資產(chǎn)的投資、運(yùn)營和維護(hù)，吸引社會(huì)投資組建的PPP項(xiàng)目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，在項(xiàng)目的成長期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)無償或以象征性的價(jià)格租賃給 PPP項(xiàng)目公司,為PPP項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障；在項(xiàng)目的成熟期，為回收部分政府投資，同時(shí)避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤，將通過調(diào)整租金的形式，政府投資公司參與收益的分配；在項(xiàng)目特許期結(jié)束后，PPP項(xiàng)目公司無償將全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。
2、后補(bǔ)償模式(B-SO-T)
后補(bǔ)償模式即B-SO-T(Build-Subsidize in Operation-Transfer)，又稱運(yùn)營期補(bǔ)償模式，具體做法是：按照目前國內(nèi)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資本金制度，公共部門企業(yè)與民營企業(yè)共同出資組建項(xiàng)目有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)地鐵新線項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營。政府部門建立科學(xué)清晰的票價(jià)制定和調(diào)整政策，以預(yù)測客流量為依據(jù)，預(yù)先核定項(xiàng)目公司的運(yùn)營成本和收入，對(duì)產(chǎn)生的運(yùn)營虧損建立科學(xué)透明的補(bǔ)貼規(guī)則。在項(xiàng)目投入運(yùn)營后，當(dāng)實(shí)際發(fā)生客流量比預(yù)測客流量增加或減少的幅度超過一定比例時(shí)，超過部分所形成的損益，由政府和項(xiàng)目公司按一定比例共同承擔(dān)或享有。特許期結(jié)束后，企業(yè)同樣要將項(xiàng)目全部資產(chǎn)無償移交給政府。
此模式在國內(nèi)現(xiàn)行政府補(bǔ)貼制度基礎(chǔ)上，結(jié)合我國基礎(chǔ)設(shè)施多元化市場融資的實(shí)際，克服了保固定回報(bào)率政策的難點(diǎn)，進(jìn)行了大量創(chuàng)新，具有一定優(yōu)點(diǎn)和適用性。此模式適用于政府引進(jìn)境內(nèi)外運(yùn)營商參與地鐵運(yùn)營管理，為打破壟斷、建立適度競爭的運(yùn)營格局提供了可操作的模型，對(duì)于壟斷經(jīng)營條件下政府如何建立科學(xué)合理的補(bǔ)貼機(jī)制也具有現(xiàn)實(shí)意義。
縱觀這兩種創(chuàng)新模式，前補(bǔ)償模式雖然可以一次性解決政府資金壓力，而且建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)投資者，但由于社會(huì)投資者初始投資額較大，一般需要較長的特許經(jīng)營期才能保證其投資的回收。由于未來各種因素?zé)o法在簽約時(shí)完全遇見，這就導(dǎo)致前期與社會(huì)投資者談判往往進(jìn)行得曠日持久，耽誤了整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)作。后補(bǔ)償模式則可以很好地解決上述問題，政府和社會(huì)投資者可以簽訂期限較短的特許期，通過定標(biāo)競爭（benchmark competition）的模式選擇優(yōu)秀的地鐵運(yùn)營商。但是相對(duì)前者，后補(bǔ)貼模式下政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過大，既包括建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)，也部分地承擔(dān)了運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)?？傊瑑煞N模式各有利弊，應(yīng)視不同項(xiàng)目的具體情況選擇相應(yīng)的模式。
兩年來，北京地鐵對(duì)這兩種PPP模式的具體實(shí)施進(jìn)行了較為深入的研究：一是政府部門需要制定的一系列規(guī)則及支持條件，例如票價(jià)政策、項(xiàng)目的建設(shè)-運(yùn)營-移交規(guī)則等；二是企業(yè)參與PPP項(xiàng)目需要明確的客流預(yù)測、財(cái)務(wù)模型和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等；三是合作雙方如何建立風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、明確責(zé)任義務(wù)關(guān)系和監(jiān)管規(guī)則等。只有在上述三方面制定一整套合理的解決方案，才能使公私合伙制在軌道交通項(xiàng)目中具體可操作，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的公益性和盈利性的對(duì)立統(tǒng)一。
六、對(duì)以上兩種PPP模式的理解誤區(qū)
1、PPP不等于私有化，市場化也不意味著政府撒手不管
有人認(rèn)為既然PPP要引入私人投資者，那么就可以認(rèn)為這是一種私有化的方式。我們不能簡單地將PPP視為公用事業(yè)的私有化，兩者的區(qū)別主要在于民間和政府投資在項(xiàng)目中的參與度和主導(dǎo)地位的差異 （見圖1）。私有化的項(xiàng)目運(yùn)作完全通過市場由民間資本主導(dǎo)，政府在其中起的作用非常有限，政府投資是消極的，而民間投資則是積極的；而在PPP過程中，政府始終在項(xiàng)目運(yùn)作中占據(jù)重要的地位，往往不僅是項(xiàng)目的投資者，而且還是項(xiàng)目建成后運(yùn)作中的監(jiān)督者，政府投資是積極的，而民間投資則是消極的。特別是軌道交通行業(yè)具有投資額巨大，具有準(zhǔn)公共品的屬性，如果沒有政府的參與或補(bǔ)貼，一方面私人投資者無法實(shí)現(xiàn)合理的盈利，也就無法實(shí)現(xiàn)PPP模式；另一方面則無法保證地鐵系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定和可靠運(yùn)行。
有人認(rèn)為既然PPP是一種市場化融資方式，那么一切就應(yīng)該由市場解決而無須政府的干預(yù)。像其他公用事業(yè)一樣，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看地鐵也屬于自然壟斷行業(yè)。這種行業(yè)實(shí)行市場化改革后，并沒有消除其自然壟斷屬性；同時(shí)，由于實(shí)行PPP運(yùn)作后地鐵行業(yè)的經(jīng)營主體從單一國有制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N所有制，政府就不能像改革前那樣，"一竿子插到底"的方式直接干預(yù)地鐵企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，而必須依照一定的游戲規(guī)則，對(duì)地鐵行業(yè)實(shí)行"公開、公平、公正"的管制。
從先行改革國家的政府管制實(shí)踐看，地鐵行業(yè)實(shí)行市場化改革后，不但不能消除政府管制，而且在許多方面要加強(qiáng)政府管制。這是因?yàn)?，社?huì)投資者要以利益最大化為經(jīng)營目標(biāo)，怎樣既為投資者保證其合理的投資回報(bào)率創(chuàng)造條件，又維護(hù)社會(huì)公共利益，如何有效實(shí)現(xiàn)兩者的動(dòng)態(tài)均衡，這是政府管制者必然面臨的新問題?？梢?，市場化改革后，地鐵行業(yè)的政府管制問題將變得更為復(fù)雜，更富有挑戰(zhàn)性。這在客觀上要求深化我國目前的地鐵行業(yè)的政府體制改革，不斷進(jìn)行管制方式創(chuàng)新。
2、PPP的目的不僅僅是吸引外資
在承辦2008年奧運(yùn)會(huì)的背景下，北京地鐵迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。到2008年，力爭新增城市軌道交通線路156公里，總里程達(dá)到251公里，地鐵在城市客運(yùn)出行量中的比例達(dá)到10%以上。此外，還將建設(shè)昌平、良鄉(xiāng)、順義三條城郊鐵路，使北京軌道交通運(yùn)營總里程超過300公里，總投資規(guī)模超過638億元。巨額資金需求對(duì)傳統(tǒng)的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰(zhàn)。我們?cè)谕菩熊壍澜煌≒PP模式的過程中，許多業(yè)內(nèi)人士和政府官員一直認(rèn)為它只是吸引外資減少政府當(dāng)前財(cái)政壓力的一種手段而已。但是需要說明是，通過PPP引入社會(huì)投資者為地鐵建設(shè)引入資金，這里的社會(huì)投資者既可以是外資企業(yè)，也可以是內(nèi)資企業(yè)。如果純粹從資金使用成本方面考慮的話，當(dāng)前國內(nèi)資金要求的投資回報(bào)要明顯低于國外資本，所以如果只想解決資金問題的話，內(nèi)資企業(yè)相對(duì)更有優(yōu)勢；但是我國城市軌道交通發(fā)展的歷史短，而且國內(nèi)軌道交通企業(yè)的數(shù)量又非常有限，所以國內(nèi)投資者在地鐵運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和資金實(shí)力上與國際同行相比較為遜色。正如本文第二部分所分析的那樣，除了資金問題之外，困擾我國城市軌道交通發(fā)展的主要還是機(jī)制問題。目前國內(nèi)主要城市的軌道交通往往都由一家國有的企業(yè)運(yùn)營，缺乏競爭，投資和經(jīng)營效率非常低下，每年都發(fā)生巨額的虧損。通過PPP，特別是前面所提到的B-SO-T模式在一個(gè)城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)中，引入另外一家運(yùn)營企業(yè)，打破獨(dú)家壟斷的局面，進(jìn)行適度的競爭，可以建立有效的激勵(lì)機(jī)制，大大改善目前政府為地鐵運(yùn)營支付巨額補(bǔ)貼的現(xiàn)狀，為軌道交通行業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展建立一個(gè)科學(xué)合理的制度基礎(chǔ)。
3、PPP切忌"關(guān)門打狗"的做法
在以往基礎(chǔ)設(shè)施PPP過程中，有些地方政府為了片面追求引進(jìn)外資的政績目標(biāo)，在與外商談判過程中，一味地承諾了許多優(yōu)惠政策甚至最低回報(bào)率。如在一些污水處理項(xiàng)目中，政府在簽約時(shí)承諾過多，而在合同執(zhí)行過程中，情況發(fā)生變化后又很難有效兌現(xiàn)。這樣一方面引起了許多商務(wù)糾紛，另一方面也對(duì)我國政府的聲譽(yù)產(chǎn)生不利影響，有一些項(xiàng)目外商甚至提前終止。與其他行業(yè)相比，城市軌道交通的公共安全問題一直是政府頭腦中一根緊繃的神經(jīng)，特別是在當(dāng)前全球反恐的大背景下，更是公眾安全無小事。這一行業(yè)特性決定了在PPP過程中，我們決不能有"關(guān)門打狗"這種思想。作為地下大運(yùn)量運(yùn)輸工具，"安全"是地鐵運(yùn)營的首要問題。另外，地鐵投資額巨大，為保證社會(huì)投資者能獲得合理的回報(bào)，軌道交通PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營期都較長，一般為30年，這么長的期限內(nèi)所發(fā)生的事情不可能在簽約時(shí)完全預(yù)料，如果我們?cè)谇捌跒榱艘Y一味地承諾，而在合約執(zhí)行過程中由于環(huán)境變化卻無法兌現(xiàn)，引起PPP合約各方之間的糾紛，很容易產(chǎn)生許多運(yùn)營安全隱患，倫敦地鐵在實(shí)行PPP模式的過程中就出現(xiàn)了一些這樣的問題，我們?cè)趯?shí)踐中一定要引起高度重視。為此在PPP過程中一定要對(duì)軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行客觀評(píng)估，特許協(xié)議的條款必須逐項(xiàng)深入談判，盡量將分歧在簽約之前消除。同時(shí)為保證合約的有效執(zhí)行，應(yīng)該在PPP模型中設(shè)定定期調(diào)整機(jī)制，以最大限度地保證合約的彈性和靈活性，以應(yīng)對(duì)不可預(yù)見事件的發(fā)生。
七、軌道交通行業(yè)實(shí)施PPP應(yīng)注意的問題
1、加強(qiáng)對(duì)地鐵融資的指導(dǎo)，建立健全的管理辦法和政策法規(guī)。
在國內(nèi)，PPP模式的應(yīng)用仍處于起步階段，相關(guān)的專業(yè)性政策法規(guī)還不健全，處理具體問題時(shí)缺乏權(quán)威指導(dǎo)。有關(guān)政府部門應(yīng)抓緊研究軌道交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資、建設(shè)、運(yùn)營等各方面PPP運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，降低社會(huì)投資者進(jìn)入軌道交通行業(yè)的成本，尤其是如何建立政府與PPP公司之間的關(guān)系；如何建立政府對(duì)企業(yè)在安全、服務(wù)、運(yùn)營、票價(jià)等方面進(jìn)行監(jiān)督、約束、激勵(lì)的規(guī)則與機(jī)制；如何建立軌道交通等經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回報(bào)補(bǔ)償?shù)木唧w可操作性辦法，如價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制、土地補(bǔ)償機(jī)制、廣告商貿(mào)補(bǔ)償機(jī)制等，為每個(gè)具體軌道交通項(xiàng)目建立投資收益模型創(chuàng)造條件。
2、加快前期準(zhǔn)備工作，豐富項(xiàng)目儲(chǔ)備，作好項(xiàng)目包裝。
在具體項(xiàng)目運(yùn)作過程中，PPP模式需要吸引社會(huì)資金。從以往經(jīng)驗(yàn)看，在招商引資過程中存在幾個(gè)比較大的現(xiàn)實(shí)問題。一是操作程序的顛倒紊亂，國家獨(dú)立對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資時(shí)，要求在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會(huì)資本的過程中，項(xiàng)目投資方出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制，要求先提供可研報(bào)告，證明項(xiàng)目的可行性才能同意投資。這樣就形成項(xiàng)目審批和融資方案孰先孰后的問題。二是項(xiàng)目儲(chǔ)備滯后，當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中存在邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊籌資現(xiàn)象，項(xiàng)目規(guī)劃滯后。為了趕工期，沒有時(shí)間或條件確定最佳投資者，造成項(xiàng)目只能依賴更多的政府力量去完成。因此，要成功實(shí)施PPP，必須從項(xiàng)目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性。三是項(xiàng)目的包裝工作，以前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金來源大多是國家投資和銀行信貸，只要編寫可研報(bào)告，批復(fù)后即可組織施工。但在項(xiàng)目投資主體多元化的PPP融投資模式中，必須對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行商業(yè)化包裝，在可研基礎(chǔ)上制定商業(yè)計(jì)劃書，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)向廣大潛在投資者進(jìn)行路演，最大限度地挖掘、展示項(xiàng)目的盈利性、可行性，最終確定科學(xué)、合理的融資結(jié)構(gòu)。
3、建立地鐵項(xiàng)目的成本體系和票價(jià)調(diào)整機(jī)制。
目前，國內(nèi)地鐵缺乏客觀、合理的成本數(shù)據(jù)，如地鐵運(yùn)營、維修等方面的業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，客流量等重要參數(shù)。只有建立科學(xué)合理的成本效益曲線，才能使政府的資本金投入、財(cái)政補(bǔ)貼的適度投放有據(jù)可依，投資者才能做出正確的投資決策，同時(shí)也為地鐵商業(yè)化運(yùn)作提供技術(shù)、財(cái)務(wù)等基礎(chǔ)資料。
另外，地鐵票價(jià)問題是地鐵項(xiàng)目市場化的核心。如何在政府為保證項(xiàng)目的公益性而實(shí)行的政府定價(jià)與地鐵項(xiàng)目商業(yè)化所需要的自主定價(jià)之間，建立科學(xué)、合理、靈活的票價(jià)調(diào)整機(jī)制，也是地鐵項(xiàng)目進(jìn)行市場化操作的必要條件。
4、改革現(xiàn)有的審批程序。
目前，主管部門對(duì)地鐵部門在立項(xiàng)、可研的審批階段，要求必須明確投資人及出資比例。在PPP模式下，必須是在項(xiàng)目被批準(zhǔn)后，采取招投標(biāo)方法，確定投資人及出資額。因此，改革現(xiàn)有的審批內(nèi)容和審批程序是成功運(yùn)作PPP模式的前提。
（文章作者：北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 王灝）
