PPP全面推廣的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題
2017-12-27
PPP作為一種機(jī)制創(chuàng)新值得肯定，但魔鬼藏在細(xì)節(jié)之中。對(duì)于復(fù)雜的PPP而言，合作中可能出現(xiàn)的諸多風(fēng)險(xiǎn)，需要完善的制度和頂層設(shè)計(jì)加以保障。民生證券研究院的研究報(bào)告稱(chēng)，43號(hào)文出臺(tái)前后，34個(gè)省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額八分之一。
PPP固然有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但并非包治百病的良藥，它是一把雙刃劍。地方政府如果背離了物有所值原則，一窩蜂地引入社會(huì)資本參與不合格的PPP項(xiàng)目，當(dāng)項(xiàng)目長(zhǎng)期無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果產(chǎn)生嚴(yán)重虧損，不僅社會(huì)資本要承擔(dān)損失，政府作為公共利益的維護(hù)者也將自食苦果。
就國(guó)際范圍來(lái)看，由于各國(guó)的財(cái)政狀況不同，推廣PPP的力度也有所差異，但是在PPP的規(guī)則與監(jiān)管方面，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、奧地利、瑞士、意大利等主要國(guó)家無(wú)一例外地采取了必要的法律措施。其中有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有值得中國(guó)立法者汲取的教訓(xùn)。
相對(duì)而言，中國(guó)的PPP規(guī)則體系缺乏充分的法律基礎(chǔ)，主要建立在中央政府的各類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)與財(cái)政部和發(fā)改委等部門(mén)頒布的部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件之上。中央政府的指導(dǎo)意見(jiàn)過(guò)于籠統(tǒng)，發(fā)改委與財(cái)政部為爭(zhēng)奪PPP項(xiàng)目控制權(quán)，各自制定的規(guī)則體系受限于部門(mén)視角存在嚴(yán)重的沖突，導(dǎo)致地方政府無(wú)所適從，地方立法整體質(zhì)量堪憂(yōu)。
與法律制度成熟的國(guó)家比較，中國(guó)在PPP的規(guī)則與監(jiān)管方面存在明顯的不足，主要集中在以下三個(gè)方面：
1.規(guī)則缺乏。中國(guó)尚處于全面推進(jìn)依法法治的初期，公權(quán)力缺乏有效的制約，權(quán)力濫用與侵害私權(quán)問(wèn)題突出，社會(huì)資本對(duì)于參與PPP項(xiàng)目存在較多的疑慮。規(guī)則缺乏問(wèn)題主要表現(xiàn)為：主管部門(mén)之間難以達(dá)成共識(shí)，涉及特許經(jīng)營(yíng)的核心規(guī)則遲遲沒(méi)有建立起來(lái)；存在稅收、反壟斷等領(lǐng)域的真空地帶，系統(tǒng)性的規(guī)則尚未搭建完成；地方立法脫離本地財(cái)政狀況，存在著彼此“借鑒”過(guò)度的問(wèn)題。
2.條款模糊。在PPP協(xié)議中，政府與社會(huì)資本主體分別具有不同利益，不可避免地存在一定的沖突。同時(shí)，相對(duì)于社會(huì)資本投資主體而言，政府擁有更大的權(quán)力、談判優(yōu)勢(shì)、解釋權(quán)力，甚至出現(xiàn)事后更改合同的現(xiàn)象。各地制定的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法大多規(guī)定了，政府可以在一定的情況下，尤其是基于公共利益的考慮，提前收回特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。如果這一條款被個(gè)別地方政府濫用，則可能從根本上影響PPP項(xiàng)目的推廣。
3.監(jiān)管缺位。PPP長(zhǎng)期由私人資本投資主體運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)決定了，這些主體為了自身的商業(yè)利益，將盡可能降低成本，從而提高利潤(rùn)率，并可能做出有損最終消費(fèi)者的行為。蘭州水污染事件就在一定程度上說(shuō)明了，社會(huì)資本投資主體的運(yùn)營(yíng)行為如果缺乏有效的規(guī)制，一旦發(fā)生重大事故，將嚴(yán)重?fù)p害公共利益。為此，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)管。
不可否認(rèn)，財(cái)政部和發(fā)改委從2014年底開(kāi)始大量頒布的涉及PPP的系統(tǒng)性指導(dǎo)性意見(jiàn)或者操作指南，有助于規(guī)范地方政府的行為，但是在某些重要領(lǐng)域，PPP規(guī)則與監(jiān)管問(wèn)題有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)，財(cái)政部將觸角伸向并不直接涉及財(cái)稅問(wèn)題的大量PPP項(xiàng)目（如不包括政府支付的使用者付費(fèi)項(xiàng)目），其合法性與權(quán)威性難免受到挑戰(zhàn)，而發(fā)改委要求新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮PPP模式，則實(shí)際上已經(jīng)背離了PPP本身的功能定位。
為了解決上述問(wèn)題，掃清PPP全面推廣的制度障礙，我們認(rèn)為中央部委與地方政府應(yīng)該以公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，消除分歧，上下攜手，形成合力，主要從以下四個(gè)層面進(jìn)行系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)解決PPP的規(guī)則與監(jiān)管問(wèn)題：
1. 國(guó)家立法與監(jiān)管層面。當(dāng)前，PPP項(xiàng)目推廣過(guò)程中遇到的障礙主要存在于國(guó)家層面，立法者與監(jiān)管者應(yīng)該著重解決以下三方面的問(wèn)題：
一是解決立法沖突問(wèn)題。目前的相關(guān)法律制度雖然能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目提供基本的法律框架，但是在一些重要的法律問(wèn)題上，仍然存在著巨大的沖突，影響PPP協(xié)議的設(shè)計(jì)與執(zhí)行。
二是解決立法模糊問(wèn)題。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的提前收回問(wèn)題上，國(guó)家立法層面應(yīng)該明確項(xiàng)目因公共利益收回應(yīng)具備的構(gòu)成要件，原則上應(yīng)該對(duì)于收回的PPP項(xiàng)目進(jìn)行全額補(bǔ)償，即便最終采用合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也要采用客觀的市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)社會(huì)資本投資者的正當(dāng)權(quán)益。
三是解決監(jiān)管匱乏問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)家層面的立法之所以存在諸多障礙，很重要的一個(gè)原因就是部委之間借立法爭(zhēng)奪行政權(quán)力，如果中央政府能夠在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，將PPP領(lǐng)域的審批和監(jiān)管權(quán)限切實(shí)下放到與項(xiàng)目有切身利益的地方政府手中，則可以在解決立法障礙的同時(shí)，做到誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管，明確主體責(zé)任，解決監(jiān)管匱乏問(wèn)題。
2.地方立法與監(jiān)管層面。地方立法與監(jiān)管層面工作的展開(kāi)有賴(lài)于國(guó)家層面工作的推進(jìn)，但是在重點(diǎn)上又存在很大的差異：
一是全面銜接上位法。隨著國(guó)家層面PPP立法的逐步開(kāi)展，既有的上位法體系將發(fā)生根本性的變化，為此，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，地方政府將面臨根據(jù)上位法的變化，適時(shí)修改地方立法的課題，完成與上位法的重新對(duì)接。
二是盡快落實(shí)地方監(jiān)管機(jī)制。由于PPP項(xiàng)目涉及的公共服務(wù)對(duì)象具有明顯的地域性，此類(lèi)服務(wù)由中央層面進(jìn)行批準(zhǔn)與監(jiān)管并不合理。地方政府應(yīng)該在現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)上，完善跨部門(mén)的委員會(huì)制度，明確各自權(quán)限，形成監(jiān)管協(xié)作的新格局。
三是有針對(duì)性地制定規(guī)則。在PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)和實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)地方政府確實(shí)存在彼此之間爭(zhēng)奪社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)，但是單純借鑒其他地區(qū)的立法并不能成為本地區(qū)獲得競(jìng)爭(zhēng)力的長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)，為此地方政府應(yīng)該更多地著眼本地情況，制定有針對(duì)性的規(guī)則，發(fā)揮軟環(huán)境優(yōu)勢(shì)，解決PPP項(xiàng)目的實(shí)際問(wèn)題，提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度保障。
3.操作手冊(cè)與最佳經(jīng)驗(yàn)層面。操作手冊(cè)與最佳經(jīng)驗(yàn)有利于提高PPP項(xiàng)目操作流程的質(zhì)量，具體到國(guó)家與地方層面，應(yīng)該分別有所側(cè)重：
一是國(guó)家層面的操作手冊(cè)應(yīng)增強(qiáng)程序性?xún)?nèi)容。國(guó)家層面的操作手冊(cè)由于針對(duì)的地域廣泛，將任何一個(gè)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)上升為全國(guó)經(jīng)驗(yàn)，都可能因?yàn)楦鞯貐^(qū)的差異存在一定程度上的不適用性。有鑒于此，不如將國(guó)家層面操作手冊(cè)的重點(diǎn)放在程序方面，從項(xiàng)目的提議、論證、決策，到招標(biāo)、投標(biāo)、簽約、實(shí)施、收回等環(huán)節(jié)，制定全面的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)體系，防范尋租行為和非理性立項(xiàng)問(wèn)題的發(fā)生。
二是地方層面的操作手冊(cè)應(yīng)注重契約精神。PPP項(xiàng)目最終只能由地方政府與社會(huì)資本方簽訂，整個(gè)項(xiàng)目的法律文本由雙方在權(quán)利平等的基礎(chǔ)上締結(jié)，任何合約上的疏漏或者任何一方誠(chéng)信不足，都可能最終影響合同的執(zhí)行以及公共服務(wù)的提供，為此，地方層面的操作手冊(cè)應(yīng)該將重點(diǎn)方面明確雙方權(quán)利義務(wù)并保證合同的履行方面。
4.合同執(zhí)行與糾紛解決層面?？紤]到PPP合同具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，合同的執(zhí)行與糾紛解決是PPP項(xiàng)目實(shí)施最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)：
一是完善更新協(xié)議的各類(lèi)范本。目前的協(xié)議范本主要由建設(shè)部等國(guó)家部委，以及地方人民政府自行制定，這些協(xié)議范本存在著落后于實(shí)踐操作的問(wèn)題，但同時(shí)，這些范本對(duì)于各級(jí)政府又具有軟性的約束力，如果不及時(shí)更新，將影響協(xié)議各方權(quán)利義務(wù)的安排，造成不必要的法律爭(zhēng)議。
二是倡導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制。地方政府處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)一方，社會(huì)資本的投資者很難與其抗衡。在當(dāng)前的法治環(huán)境下，為了保證糾紛解決的公平性，社會(huì)資本傾向于更多地采用調(diào)解、仲裁等手段解決糾紛，盡量避免采用訴訟途徑，因?yàn)樵谠V訟過(guò)程中法官可能受到外部因素干擾，出現(xiàn)影響判決結(jié)果的情況。地方政府不妨為了表現(xiàn)誠(chéng)意，消除社會(huì)資本的顧慮，同意采用非訴訟途徑解決糾紛?！?br />
?。ㄗ髡邽橹袣W陸家嘴國(guó)際金融研究院研究員 史廣龍）
