遼寧識關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（2015-8-22）
2017-12-27
遼寧省人民政府關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見
遼政發(fā)〔2015〕37號
各市人民政府，省政府各廳委、各直屬機構(gòu)：
為深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）精神，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制和投入方式，引導(dǎo)鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)領(lǐng)域投資運營，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率，現(xiàn)就推廣運用政府和社會資本合作（Public—PrivatePartnership，PPP）模式，提出以下實施意見。
一、總體要求
政府主導(dǎo)，市場運作。嚴(yán)格界定政府和市場邊界，構(gòu)建監(jiān)管與協(xié)作相結(jié)合的政府和社會資本合作機制，積極推進市場化運作，依法保護參與各方合法權(quán)益，優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置。
風(fēng)險分擔(dān)，互利共贏。建立激勵與約束相結(jié)合的風(fēng)險分擔(dān)和利益補償機制，平衡項目經(jīng)濟效益和社會效益，既充分考慮社會資本合理回報，又切實維護公共利益，促進政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)與社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合。
試點先行，先易后難。優(yōu)先選擇市場化程度相對較高，價格調(diào)整機制相對靈活，需求長期穩(wěn)定，盈利預(yù)期強，權(quán)責(zé)關(guān)系清晰的政府存量債務(wù)項目進行試點，循序漸進、逐步推廣。
積極穩(wěn)妥，有序推進。積極探索推廣運用PPP模式的有效途徑，總結(jié)經(jīng)驗，完善制度，規(guī)范流程，有序推進相關(guān)工作，形成適合本地實際的操作模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，防止政府支付責(zé)任過重，加劇財政收支矛盾。
二、鼓勵社會資本廣泛參與公共服務(wù)領(lǐng)域項目
（一）支持多領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式。鼓勵各級政府在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域已建成的存量項目或按規(guī)劃布局急需新上項目中開展政府與社會資本的合作，共同參與項目論證、建設(shè)、運營等。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。
（二）推進存量項目按照PPP模式改造。重點推進融資平臺公司存量項目按照PPP模式改造，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。在市政公用、公共租賃住房、水污染防治、收費公路、重大水利工程等領(lǐng)域可加快工作推進力度。存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，應(yīng)依法進行資產(chǎn)評估，防止公共資產(chǎn)流失或賤賣。
三、加強政府和社會資本合作項目的規(guī)范管理
（一）妥善做好項目規(guī)劃儲備工作。各級行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃發(fā)起PPP項目，社會資本也可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求向行業(yè)主管部門建議發(fā)起。各級政府和有關(guān)部門要結(jié)合實際做好PPP項目總體規(guī)劃，綜合平衡行業(yè)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)項目。建立健全PPP項目庫，對潛在項目進行評估、篩選，綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、產(chǎn)出績效、融資方案和財政補貼等要素，開展“物有所值”和財政可承受能力評估論證，進行成本、效益、風(fēng)險等全面分析，確保采用PPP模式能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率，實現(xiàn)項目全生命周期成本降低。
（二）認(rèn)真編制項目實施方案。各級政府指定相關(guān)職能部門和單位作為項目實施機構(gòu)。項目實施機構(gòu)根據(jù)項目前期論證情況，對符合條件的備選項目組織編制具體實施方案，確定風(fēng)險分擔(dān)方式、項目運作方式、項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制、定價機制和調(diào)價公式、配套安排、合同體系、監(jiān)管方式、采購方式、政府承諾、財政補貼等事宜。項目實施方案經(jīng)財政、發(fā)展改革及相關(guān)行業(yè)主管部門審查同意后，報同級政府批準(zhǔn)。
（三）規(guī)范選擇項目合作伙伴。項目實施機構(gòu)具體負(fù)責(zé)選擇合作社會資本。各級政府和有關(guān)部門要嚴(yán)格按照預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）等要求，規(guī)范合作伙伴選擇程序、方法和準(zhǔn)入門檻，加強對采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，確保程序公開、過程透明、結(jié)果公正，保障各類投資主體平等參與，不得對非公有制資本單獨設(shè)置附加條件。
（四）合理確定雙方責(zé)任。項目實施機構(gòu)應(yīng)與選定社會資本依法簽訂項目合作協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，報同級政府批準(zhǔn)和財政、發(fā)展改革部門備案。各級政府和有關(guān)部門要進一步完善合同協(xié)議文本，明確項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效規(guī)范合作關(guān)系。明確政府與社會資本間責(zé)任界限，并按照權(quán)責(zé)對等原則合理分配項目風(fēng)險，原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)、運營、維護等風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策風(fēng)險由政府承擔(dān)。
（五）科學(xué)建立價格形成和財政補貼機制。各級政府和有關(guān)部門應(yīng)通過建立定期審價制度等方式，加強成本監(jiān)控，健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制，完善價格決策聽證制度，既形成社會資本長期穩(wěn)定的投資回報預(yù)期，又堅決維護公共利益。對社會效益較好，但經(jīng)濟效益較差、不能覆蓋成本的項目，可在綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素的基礎(chǔ)上，合理給予財政補貼，并探索建立動態(tài)補貼機制，以預(yù)期和穩(wěn)定財政負(fù)擔(dān)。
（六）切實加強項目風(fēng)險管理。社會資本或項目公司負(fù)責(zé)PPP項目融資，各級政府及其部門不承擔(dān)社會資本或項目公司的償債責(zé)任。除法律另有規(guī)定外，嚴(yán)禁各級政府及其部門為社會資本或項目公司提供融資擔(dān)保，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。各級財政部門要加強對財政補貼等的風(fēng)險管理，建立健全項目名錄管理制度，強化公共服務(wù)成本財政管理，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向同級人民代表大會或其常委會報告。嚴(yán)格堅持財政可承受原則，各級財政每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，原則上應(yīng)低于一般公共預(yù)算支出的10%。
四、建立健全項目監(jiān)督評價機制
（一）強化監(jiān)督檢查。各級政府和有關(guān)部門要依法履行項目監(jiān)督管理職責(zé)，建立健全常態(tài)化、全過程的監(jiān)督檢查制度，對項目準(zhǔn)備、建設(shè)、運營、移交等過程中涉及的項目采購、公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費等實施有效監(jiān)督，完善項目跟蹤問效機制。事先制定PPP項目臨時接管應(yīng)急預(yù)案，社會資本或項目公司發(fā)生嚴(yán)重違約情況，按照事先約定及預(yù)案及時終止合同并臨時接管項目，防范資產(chǎn)流失，維護公共利益。
（二）開展績效評價。各級政府和有關(guān)部門應(yīng)建立健全政府、公眾等多方共同參與的綜合性評價體系，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效，對項目運行質(zhì)量和資金使用效益等進行綜合評價。積極完善績效評價結(jié)果應(yīng)用機制，政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，將評價結(jié)果作為價格、合作期限調(diào)整等的重要依據(jù)。加強對同類項目績效評價結(jié)果的分析，為未來同類項目建設(shè)積累經(jīng)驗。
（三）鼓勵公眾監(jiān)督。各級政府和有關(guān)部門在不涉及國家秘密、商業(yè)秘密的前提下，應(yīng)將PPP項目基本情況、合同條款、績效監(jiān)測報告和項目重大變更或終止等情況，以適當(dāng)方式進行公開披露，自覺接受社會監(jiān)督。鼓勵社會公眾和利益相關(guān)方對PPP項目違法、違規(guī)、違約情況或損害公共利益的其他行為，向政府有關(guān)部門反映或提請監(jiān)督檢查。
（四）健全退出機制。項目實施機構(gòu)要在項目合同中與社會資本提前明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行。項目協(xié)議期滿或提前終止合作時，各級政府和有關(guān)部門應(yīng)組建項目移交工作組，組織編制項目移交方案，經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后，按規(guī)定做好接管工作，妥善處理投資回收、資產(chǎn)處置等事宜。
五、完善配套管理措施
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。省政府成立遼寧省推廣政府和社會資本合作模式及推進財政資金統(tǒng)籌使用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)全省推廣PPP模式相關(guān)工作，研究制定具體政策措施，監(jiān)督指導(dǎo)各市和省直部門開展相關(guān)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省財政廳。省級PPP項目由省直主管部門負(fù)責(zé)組織實施，省財政廳要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門加強政策溝通和信息交流，完善體制機制。省發(fā)展改革委要會同省直有關(guān)部門加強PPP項目審核，嚴(yán)格控制債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)的新增項目。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，做好相關(guān)領(lǐng)域具體工作，并研究建立議事協(xié)調(diào)和聯(lián)審機制，形成工作合力。各地政府要組建相應(yīng)工作機制，負(fù)責(zé)組織實施市、縣級PPP項目。各級政府和有關(guān)部門要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，將推廣PPP模式作為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險的重要抓手，盡快制定本地區(qū)、本部門推廣運用PPP模式的實施方案，完善PPP工作相關(guān)政策制度，建立PPP項目動態(tài)管理機制，加快推動更多項目落地。省政府將把PPP模式推廣運用情況納入對各市政府的績效考核范圍。
（二）完善支持政策。各級政府和有關(guān)部門要加強對推廣運用PPP模式的政策保障，積極研究引導(dǎo)社會資本、金融資本等參與PPP項目的有效方式。一是簡化項目審核流程，進一步減少審批環(huán)節(jié)，簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，項目合同簽署后可并行辦理必要的審批手續(xù)。二是實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地。三是完善財稅支持政策，統(tǒng)籌運用財政資金，優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)有資金使用方向，積極擴大資金來源渠道，綜合采取財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等多種方式，加強對PPP項目的支持。探索通過以獎代補等措施，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。落實和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項目采取PPP模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金。四是加強PPP項目推介，做好項目梳理和篩選，組織舉辦多層次、多領(lǐng)域的項目推介會，搭建對接平臺。加強與金融機構(gòu)合作，盡快建立向金融機構(gòu)推介項目的常態(tài)化渠道。支持符合條件的優(yōu)質(zhì)項目申報國家示范項目，爭取國家項目推介和政策支持。五是鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新符合PPP模式特點的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審，為項目增進信用等級，提高授信額度，積極為PPP項目提供融資支持。鼓勵開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造PPP項目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行企業(yè)債券等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則參與PPP項目。
（三）強化能力建設(shè)。各級政府和有關(guān)部門要加大政策解讀和培訓(xùn)力度，科學(xué)制定計劃，積極整合資源，全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的認(rèn)識水平和實踐能力。鼓勵高校等教育單位將PPP納入課程計劃，為推廣運用PPP模式提供智力支持。大力開展調(diào)查研究，及時了解和掌握有關(guān)情況，發(fā)現(xiàn)和解決有關(guān)問題，夯實政策制定和項目執(zhí)行的基矗
（四）營造良好環(huán)境。各級政府和有關(guān)部門要認(rèn)真梳理現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和制度、辦法，消除推廣運用PPP模式的政策性障礙。積極研究制定針對PPP模式全過程的相關(guān)配套辦法、規(guī)程或指南，強化對參與各方的約束，幫助各方全面了解相關(guān)規(guī)則。要強化對PPP模式的宣傳引導(dǎo)，通過各類媒體大力宣傳PPP模式的重要意義、基本知識、成功案例等，增進政府、社會和市場主體共識。各級財政、發(fā)展改革部門要積極搭建本級信息發(fā)布平臺，集中向社會公開發(fā)布成熟的項目信息，鼓勵和方便社會資本參與項目建設(shè)運營。
附件：重點任務(wù)分工及進度安排表（詳見下圖）
遼寧省人民政府
2015年8月22日
