山東識關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見的通知》（2015-8-20）
2017-12-27
關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見的通知魯政辦發(fā)〔2015〕35號
各市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業(yè)，各高等院校：
省財政廳、省發(fā)展改革委、人民銀行濟南分行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
山東省人民政府辦公廳
2015年8月20日
關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見
省財政廳省發(fā)展改革委人民銀行濟南分行
政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式作為在公共服務領域建立的一種長期合作關系，是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新。政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。推廣運用政府和社會資本合作模式，對提升政府治理能力、推動新型城鎮(zhèn)化建設、建立現(xiàn)代財政制度具有重要意義。
為鼓勵社會資本參與我省公共服務領域投資運營，拓寬投融資渠道，提高公共產(chǎn)品供給質量和效率，促進政府職能轉變，根據(jù)《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《山東省人民政府關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》（魯政發(fā)〔2015〕12號）等有關規(guī)定，現(xiàn)就推廣運用政府和社會資本合作模式提出以下指導意見：
一、準確把握政府和社會資本合作模式的總體要求
（一）指導思想。
按照中央部署和省委、省政府要求，改革創(chuàng)新公共服務機制和投入方式，厘清政府和市場邊界，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵和引導社會資本積極參與基礎設施和公共服務領域建設，提高公共服務的供給質量和效率，為廣大人民群眾提供優(yōu)質高效的公共服務，推動全省經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
（二）基本原則。
1.依法治理，重諾履約。在政府和社會資本合作模式中，政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，必須樹立和強化契約精神，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約，通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。
2.利益共享，風險分擔。在利益分配和風險分擔方面要兼顧效率與公平。統(tǒng)籌考慮社會資本方的合理收益預期、政府方的財政承受能力及使用者的支付能力，設置合理回報，形成收益約束，防止任何一方過分受損或超額獲益，確保經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一，實現(xiàn)公共利益最大化。同時，科學合理設計項目風險分擔機制，原則上項目設計、建設、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本方承擔，法律、政策和最低需求風險由政府承擔。政府不承諾對市場風險兜底，嚴控項目風險轉化為財政風險。
3.積極穩(wěn)妥，規(guī)范管理。鼓勵各級、各部門因地制宜，探索符合當?shù)貙嶋H的做法，形成具有我省特色的發(fā)展模式。要規(guī)范推進政府和社會資本合作項目實施，通過政府采購方式擇優(yōu)選擇合作伙伴，堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，防止政府支出責任過重加劇財政負擔。嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，形成新的政府債務。
4.強化監(jiān)督，注重績效。加強政府監(jiān)管，并鼓勵各利益相關方以多種形式參與監(jiān)督，既要避免因公共服務價格過高、服務質量不達標等損害公眾權益，又要保障社會資本長期合理回報和項目可持續(xù)運營。始終堅持將績效管理機制貫穿于政府和社會資本合作項目全過程，真實、客觀、公正地反映項目運營情況。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息和與公眾利益密切相關的信息，保障公眾知情權，穩(wěn)步均衡提升項目的經(jīng)濟效益和社會效益。
二、明確政府和社會資本合作項目的適用范圍和操作模式
（一）適用范圍。政府和社會資本合作模式主要適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高的基礎設施及公共服務領域。主要包括：能源、交通運輸、市政工程、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、流通、家政等公共服務領域。其中，能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。
（二）操作模式。政府或授權組織實施機構應根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等運作方式。積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造運營。
三、加快完善政府和社會資本合作的政策措施
（一）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。完善政府和社會資本合作項目資金管理，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據(jù)，探索建立動態(tài)補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算。
（二）加大財稅支持力度。積極探索財政資金撬動社會資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。通過以獎代補等形式，支持政府和社會資本合作工作開展，優(yōu)先支持地方融資平臺存量項目轉型。建立政府和社會資本合作發(fā)展基金，充分利用各類股權投資引導基金參與項目建設。在利用國際金融組織和外國政府貸款時，優(yōu)先推薦政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關稅收優(yōu)惠政策。各級政府可結合自身財力狀況，研究制定相關政策措施，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Α?br />
（三）切實保障項目建設用地。實行多樣化土地供應，對符合《劃撥用地目錄》的建設項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，抵押期限應當設定在合同約定經(jīng)營期限范圍內(nèi)，確保土地使用權性質不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權后改變項目性質應當以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。采取租賃方式取得土地使用權的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。
（四）完善公共服務價格調(diào)整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質優(yōu)價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調(diào)價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。
（五）簡化項目審核流程。進一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關部門要簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動加強服務，對項目實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質性審查。
（六）做好綜合金融服務。金融機構應創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。鼓勵開發(fā)性金融機構發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業(yè)性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向工具等市場化方式進行融資。金融監(jiān)管部門應加強監(jiān)督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會資本合作項目融資。
（七）完善政府舉債融資機制。按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《山東省人民政府關于貫徹國發(fā)〔2014〕43號文件加強政府性債務管理的實施意見》（魯政發(fā)〔2014〕23號）等有關規(guī)定，把化解政府存量債務與推廣政府和社會資本合作模式結合起來，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營，減輕地方政府的債務壓力，騰出更多資金用于重點民生項目建設。
四、加強政府和社會資本合作項目的全過程管理
（一）項目識別。
1.發(fā)起與篩眩政府和社會資本合作項目由政府或社會資本方發(fā)起，以政府發(fā)起為主。項目應符合經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。各級財政、發(fā)展改革等部門應負責向教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務、文化、衛(wèi)生計生等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目，優(yōu)先支持融資平臺公司存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。
2.評價與論證。積極借鑒物有所值（VFM）評價方法，綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、項目產(chǎn)出質量、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和財政補貼等要素，從定性和定量等方面開展物有所值評價工作。要找好項目利潤點，確保利潤率保持在合理范圍。對于政府付費或補貼的政府和社會資本合作項目，要開展財政承受能力論證，識別和測算項目的各項財政支出責任，科學評估項目對財政支出的影響，嚴格控制支出規(guī)模，有效防范和控制財政風險。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，方可進行項目準備，并將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排；未通過論證的項目，不宜采用政府和社會資本合作模式。
（二）項目準備。
1.編制實施方案。項目實施機構應根據(jù)前期論證情況，對通過評價論證的項目組織編制實施方案，依次對項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構、采購方式選擇等方面進行介紹。
2.審核實施方案。各級財政、發(fā)展改革、人民銀行等部門應會同行業(yè)主管部門等建立項目聯(lián)評聯(lián)審機制，對項目審批、立項和實施方案進行聯(lián)合評審。通過評審的項目，上報同級政府批準后實施。
（三）項目采購。
1.甄選合作伙伴。各級政府應根據(jù)《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國政府采購法》《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《財政部關于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）等有關規(guī)定，依托政府采購信息平臺，及時、充分地向社會公布項目采購信息，合理運用公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源等采購方式，依法選擇專業(yè)資質好、技術能力強、管理經(jīng)驗豐富的合作伙伴，按照平等協(xié)商原則明確政府和項目公司的權利與義務。對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的融資平臺公司，可作為社會資本方參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。
2.簽訂合同文本。按照《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）要求，政府或政府授權機構與社會資本方依據(jù)“權責對等、激勵相容”原則，科學設計并簽訂項目規(guī)范合同，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權利對等。合理設置關于期限變更（展期和提前終止）、內(nèi)容變更（產(chǎn)出標準調(diào)整、價格調(diào)整等）、主體變更（合同轉讓）等靈活調(diào)整機制，為項目執(zhí)行預留調(diào)整和變更空間。在項目合同中，應特別注明特殊條件下導致的項目中止、臨時征用等應急預案有關條款。同時，健全合同爭議解決機制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應當保證公共服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。
（四）項目執(zhí)行。
1.成立項目公司。社會資本可依法設立項目公司，負責項目具體管理和融資運作。政府可指定相關機構依法參股項目公司，但政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%，且不具有實際控制力及管理權。項目實施機構和財政部門應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。項目融資由社會資本或項目公司負責。政府或有權授予特許經(jīng)營的主管部門按照合同約定履行義務和監(jiān)管責任，不得給予過高的財政補貼承諾，不得兜底市場風險。嚴禁違規(guī)為項目公司和投資方提供融資擔?；蜃兿鄵?。
2.規(guī)范定價機制。在項目經(jīng)營期內(nèi)，根據(jù)項目建造成本、運營維護費用、預期收益率等因素，計算出公共服務價格上限。同時，根據(jù)項目運營情況、居民消費價格指數(shù)等因素，定期對公共服務價格進行調(diào)整，防范公共服務形成自然壟斷。在保證服務質量的前提下，確保社會資本方“盈利但不暴利”，實現(xiàn)項目可持續(xù)運營。
3.健全風險管理。各級政府要以財政承受能力論證結果為依據(jù)，綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，研究制定項目收益與風險分擔機制以及防范項目不能正常運轉的應急方案。按照政府性債務管理要求合理確定補貼金額，嚴格控制政府或有債務，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉型的風險控制工作，切實防范和控制財政風險。各行業(yè)主管部門應制定不同領域的行業(yè)技術標準、公共產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，加強對公共服務質量和價格的監(jiān)管。原則上，同一設區(qū)市內(nèi)同一類項目，價格、收費等標準應基本一致。
4.做好中期評估。項目實施機構應樹立“全生命周期”管理理念，每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況、財務管理狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制定應對措施，并報同級財政部門備案。
（五）項目移交。
1.妥善建立項目移交機制。項目實施機構應根據(jù)政府授權，按照合同約定的移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和標準，認真及時做好項目接管，保障項目設施持續(xù)運行，保證公共利益不受侵害。按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。各級政府要做好移交資產(chǎn)性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬等工作，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。
2.穩(wěn)步開展項目績效評價。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行評價，并按相關規(guī)定公開評價結果。建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的“全生命周期”績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調(diào)價的重要依據(jù)，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新提高公共服務的質量和效率。
五、保障措施
（一）加強組織領導。各級、各部門要按照職能分工，負責相關領域具體工作。各級財政、發(fā)展改革、人民銀行等部門要積極會同教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務、文化、衛(wèi)生計生等部門，加強政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，形成橫向縱向聯(lián)動，結合已有規(guī)劃和當?shù)貙嶋H，出臺具體政策措施并抓好落實。
（二）抓好項目人才儲備。各級政府應逐步完善項目動態(tài)儲備機制，建立政府和社會資本合作項目儲備庫，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目抓緊推出，盡快形成可復制、可推廣的實施范例，努力做到推出一批，成功一批。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，積極探索建立專家儲備機制，為推廣運用政府和社會資本合作模式提供理論基儲人才儲備和智力支持。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，開展業(yè)務人員培訓，建設一支高素質的專業(yè)人才隊伍。
（三）加大宣傳力度。各級政府要切實履行規(guī)劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO等職責，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，定期發(fā)布最新政策動態(tài)和項目信息，供社會資本方、咨詢公司、金融等機構參考，實現(xiàn)多方對接。同時，強化輿論宣傳工作，通過報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡等媒體渠道，積極宣傳政府和社會資本合作模式的先進經(jīng)驗和做法，及時向社會公布項目開展情況，擴大政策知曉度，凝聚輿論共識，為推廣運用政府和社會資本合作模式奠定堅實基矗
