張德華解讀《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》
2015-06-16 來源：中國交通報(bào)
5月21日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》（簡稱《辦法》），要求提高公路建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)化管理水平，推進(jìn)現(xiàn)代工程管理，深化公路建設(shè)管理體制改革?！掇k法》出臺有何背景？主要從哪些方面規(guī)范公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理？本報(bào)邀請交通運(yùn)輸部公路局副局長張德華，對《辦法》進(jìn)行深入解讀。
代建需求擴(kuò)大亟待統(tǒng)一規(guī)范
當(dāng)前，公路建設(shè)投資不斷增長，投資渠道日趨多元化。同時，資金、環(huán)保、土地等約束因素越來越強(qiáng)，建設(shè)管理難度越來越大；不同地區(qū)、不同項(xiàng)目的建設(shè)人力資源分布不均，管理水平也參差不齊。“公路代建作為現(xiàn)代公路建設(shè)管理的一種新模式，可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提升項(xiàng)目管理專業(yè)化水平，有效地保證工程質(zhì)量、安全、工期、投資等建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是交通建設(shè)管理體制改革的重要內(nèi)容。”張德華表示。
2004年，國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確提出“對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’”。全國各地區(qū)、各行業(yè)開始陸續(xù)推行政府投資工程代建制試點(diǎn)工作，公路建設(shè)領(lǐng)域代建范圍也由最初的政府投資項(xiàng)目擴(kuò)大到各類項(xiàng)目，取得了顯著成效。隨著各地公路代建需求的擴(kuò)大，代建市場逐步形成，亟待出臺規(guī)章進(jìn)行規(guī)范，特別是代建單位與項(xiàng)目法人的關(guān)系、代建單位的能力要求、代建管理中各方職責(zé)及權(quán)利義務(wù)、信用與風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建立等方面，均需要進(jìn)行統(tǒng)一引導(dǎo)和規(guī)范。
張德華介紹，近年來，交通運(yùn)輸部在公路建設(shè)領(lǐng)域推行現(xiàn)代工程管理，大力倡導(dǎo)項(xiàng)目管理專業(yè)化，代建制作為提升專業(yè)化管理水平的項(xiàng)目管理模式，受到更加廣泛的關(guān)注。東中西部不同公路建設(shè)階段與建設(shè)管理人才的差異，也為代建制的推廣提供了堅(jiān)實(shí)的基矗自2011年起，交通運(yùn)輸部組織東中部地區(qū)交通運(yùn)輸部門和有關(guān)單位，以代建制方式支援新疆維吾爾自治區(qū)公路建設(shè)，共有12個省份的16家單位參與了22個項(xiàng)目的代建工作。為規(guī)范代建管理，部公路局委托新疆維吾爾自治區(qū)交通運(yùn)輸廳和深圳高速公路工程顧問有限公司開展相關(guān)課題研究工作，起草《辦法》初稿；在廣泛聽取行業(yè)內(nèi)相關(guān)單位、專家意見后，對《辦法》進(jìn)行了修改。部法制司按照立法程序向社會公開征求了意見，同時進(jìn)行了合法性、合理性及立法技術(shù)的審核和修改完善。
以市場為導(dǎo)向提供專業(yè)服務(wù)
代建的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個方面，一是充分體現(xiàn)了項(xiàng)目管理專業(yè)化的本質(zhì)要求，解決了臨時組建的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)專業(yè)性不強(qiáng)、局部地區(qū)建設(shè)管理力量不足的問題，能夠不斷積累和傳承建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；二是利用市場機(jī)制配置建設(shè)管理資源，促進(jìn)人才和技術(shù)合理流動，解決投資建設(shè)規(guī)模波動導(dǎo)致的人才緊缺、人才安置等問題，并通過優(yōu)勝劣汰，培育高水平代建單位。
張德華介紹，新疆公路代建工作的成功實(shí)踐，已經(jīng)充分驗(yàn)證了代建的優(yōu)越性。從目前建設(shè)形勢看，代建市場有廣闊的前景，特別是西部地區(qū)建設(shè)規(guī)模越來越大，建設(shè)條件越來越復(fù)雜，技術(shù)難度越來越高，部分地區(qū)只靠自身力量難以完成復(fù)雜艱巨的建設(shè)任務(wù)，更應(yīng)打開市場，以開闊的眼界，吸收先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目管理水平。
“代建的定位主要體現(xiàn)在三個方面：一是與項(xiàng)目法人的工作界面劃分，項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)投資、建設(shè)管理決策，代建單位負(fù)責(zé)決策前的支持與輔助、決策后的過程執(zhí)行與落實(shí)，主要包括專業(yè)性、技術(shù)性和事務(wù)性工作；二是與工程監(jiān)理的融合，推進(jìn)建設(shè)管理和工程監(jiān)理的逐步融合，優(yōu)化資源配置，減少管理環(huán)節(jié)，促進(jìn)目標(biāo)控制和過程管理的有效結(jié)合；三是與現(xiàn)行法律法規(guī)的關(guān)系，融入現(xiàn)行的建設(shè)管理體系，不改變現(xiàn)行的工程基本建設(shè)程序，代建是公路項(xiàng)目建設(shè)管理的一種模式。”張德華說。
《交通運(yùn)輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》明確指出公路建設(shè)項(xiàng)目可以采用代建制，即“由出資人或項(xiàng)目建設(shè)管理法人通過招標(biāo)等方式選擇符合項(xiàng)目建設(shè)管理要求的代建單位承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理工作。代建單位依據(jù)代建合同開展工作，履行合同規(guī)定的職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”
明確代建范圍和代建單位要求
針對公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建管理的范圍和代建單位，《辦法》第四條規(guī)定，項(xiàng)目法人具備規(guī)定能力要求的，可以自行進(jìn)行建設(shè)管理；不具備建設(shè)管理能力的，按照本辦法規(guī)定實(shí)行代建?！掇k法》第八條、第九條對承擔(dān)代建單位的條件和代建管理人員作出了要求。張德華表示，代建制是項(xiàng)目管理的一種方式，在發(fā)展方向上鼓勵具備條件的項(xiàng)目實(shí)行代建，但也不宜一刀切地對全部公路建設(shè)項(xiàng)目都實(shí)行代建。
公路是社會基礎(chǔ)設(shè)施，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理工作，比傳統(tǒng)意義上的監(jiān)理職責(zé)更廣泛、更深入，對項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。“因此，有必要對項(xiàng)目法人選擇代建單位提出明確要求。”張德華表示。所謂項(xiàng)目法人的“規(guī)定的能力”，在交通運(yùn)輸部2011年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公路項(xiàng)目建設(shè)單位管理的若干意見》有相應(yīng)規(guī)定，近期發(fā)布的《交通運(yùn)輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》中也明確，地方交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際及具體項(xiàng)目情況，制定針對項(xiàng)目的建設(shè)管理能力要求。
目前代建市場發(fā)育不足，專業(yè)化代建管理單位數(shù)量少，《辦法》明確了代建單位的產(chǎn)生和選擇，鼓勵符合代建條件的公路建設(shè)管理單位及公路工程監(jiān)理企業(yè)、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)進(jìn)入代建市場，開展代建工作。在代建單位的選擇上，原則上通過招標(biāo)方式選擇。
張德華表示，雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍是指工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位，并沒有包括代建，但考慮到國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》中規(guī)定通過招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)管理，代建可以作為工程咨詢服務(wù)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。因此，《辦法》第四條明確代建單位通過招標(biāo)等方式選擇。但招標(biāo)并不是唯一的方式。
運(yùn)用市場機(jī)制落實(shí)責(zé)任義務(wù)和目標(biāo)獎懲
《辦法》還明確了代建單位與勘察設(shè)計(jì)企業(yè)、施工企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)之間的關(guān)系?！掇k法》第二十條規(guī)定，代建單位不得在所代建的項(xiàng)目中同時承擔(dān)勘察設(shè)計(jì)、施工和材料設(shè)備供應(yīng)，不得與以上單位有隸屬關(guān)系及其他直接利益關(guān)系。這主要是考慮，代建單位如果在同一個公路建設(shè)項(xiàng)目中既承擔(dān)代建管理職責(zé)，又承擔(dān)具體的勘察設(shè)計(jì)或施工，則會出現(xiàn)代建單位既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”的情形，不利于公路建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量與安全管理。
《辦法》第二十二條規(guī)定，具有監(jiān)理能力的代建單位可以承擔(dān)監(jiān)理職責(zé)。“這是因?yàn)?，從工作性質(zhì)講，工程監(jiān)理可視為建設(shè)管理的組成部分。為優(yōu)化資源配置，減少管理環(huán)節(jié)，促進(jìn)目標(biāo)控制和過程管理的有效結(jié)合，公路項(xiàng)目代建有必要推進(jìn)建設(shè)管理和工程監(jiān)理的逐步融合。”張德華說。
《辦法》明確了項(xiàng)目法人、代建單位的主要職責(zé)及禁止行為，以及勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備供應(yīng)等單位在代建管理中的義務(wù)。代建作為高度專業(yè)化、市場化的項(xiàng)目管理模式，必須實(shí)行目標(biāo)管理和考核獎懲，將工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資、環(huán)保等管理目標(biāo)通過合同的形式，以市場化的方式約定下來并加以細(xì)化，嚴(yán)格按合同辦事，最大限度減少或避免人為因素的干擾。張德華介紹，為增強(qiáng)操作性，《辦法》規(guī)定當(dāng)由于外在原因?qū)е陆ㄔO(shè)管理目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)合理調(diào)整管理目標(biāo)；項(xiàng)目法人發(fā)現(xiàn)代建管理存在重大偏差時應(yīng)采取必要的措施。
《辦法》要求各級交通運(yùn)輸主管部門和所屬監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法加強(qiáng)代建管理，交通運(yùn)輸部將建立代建單位信用評價(jià)制度和黑名單制度，并將組織制定公路代建標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件。
