《道路運輸業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》解讀
2015-02-24
2011年10月20日，交通運輸部正式印發(fā)了《道路運輸業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》（交運發(fā)〔2011〕590號，以下簡稱《規(guī)劃綱要》）?！兑?guī)劃綱要》貫穿“加快轉變發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)”這條主線，包含了道路運輸“十一五”發(fā)展回顧，“十二五”面臨的形勢和要求、發(fā)展思路和目標、重點任務和保障措施等方面內(nèi)容，體現(xiàn)了道路運輸業(yè)發(fā)展的時代要求，是指導“十二五”時期道路運輸發(fā)展的重要綱領性文件。
？《規(guī)劃綱要》編制過程
按照交通運輸部黨組的要求，2009年9月，道路運輸司召開了道路運輸“十二五”規(guī)劃編制的專題會議，明確了規(guī)劃編制的總體工作目標、工作任務和具體要求；2010年5月，經(jīng)過深入調(diào)研和緊張工作，形成了規(guī)劃的中間成果；在此基礎上，司分別組織了兩次由行業(yè)內(nèi)外專家參加的咨詢論證會，廣泛征求各方面意見；2010年7月，司將修改完善后的規(guī)劃初稿在全行業(yè)征求意見，并通過網(wǎng)絡等媒體廣泛征求公眾意見和建議；2011年4月；著手征求部內(nèi)有關司局的意見，經(jīng)過近半年的反復修改論證，形成了送審稿，經(jīng)9月22日部黨組審議，原則通過了《規(guī)劃綱要》，修改后再次征求部內(nèi)相關司局意見，最終于10月20日正式印發(fā)了《道路運輸業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》。
？《規(guī)劃綱要》的主要內(nèi)容
《道路運輸業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》是按照國務院賦予交通運輸部在道路運輸管理上的所有職責和工作要求制訂的?！兑?guī)劃綱要》全文由前言和五章組成。第一章是“十一五”發(fā)展回顧，主要分析了“十一五”道路運輸業(yè)發(fā)展取得的成績和存在的主要問題。第二章是“十二五”道路運輸發(fā)展面臨的形勢和要求。第三章是“十二五”發(fā)展的思路和目標，包括指導思想、基本原則、發(fā)展目標，這部分是規(guī)劃的核心內(nèi)容，也是對經(jīng)濟社會和道路運輸發(fā)展時代特征與要求的集中體現(xiàn)。第四章是重點任務，圍繞所確定的主題和目標，從“旅客運輸、貨物運輸、出租汽車、運輸輔助業(yè)、國際道路運輸、樞紐場站、安全監(jiān)管與應急保障、信息化建設、綠色運輸”九大方面，部署“十二五”道路運輸發(fā)展的重點任務。第五章是保障措施。主要從加強制度建設，夯實行業(yè)法治基礎；創(chuàng)新政策手段，強化政策支持力度；理順體制機制，提高行業(yè)管理效能；強化隊伍建設，提升隊伍整體素質(zhì)等四個方面，提出了保障行業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標實現(xiàn)的政策措施。
？《規(guī)劃綱要》的總體框架概括為：
總體框架概括為：“一個主題、五大理念、五類目標、九大任務、四個支撐”。
——一個主題：以發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)為“十二五”道路運輸行業(yè)發(fā)展的主題。
——五大理念：以現(xiàn)代道路運輸業(yè)的五大內(nèi)涵——“一體化、集約化、精細化、信息化、低碳化”為“十二五”道路運輸發(fā)展必須堅持和秉承的五大基本理念。
——五類目標：根據(jù)“十二五”發(fā)展形勢和要求，圍繞現(xiàn)代道路運輸業(yè)的內(nèi)涵，從“更安全、更高效、更便捷、更可靠、更綠色”五個方面，提出“十二五”道路運輸業(yè)的發(fā)展目標。
——九大任務：圍繞所確定的五大類目標，從“旅客運輸、貨物運輸、出租汽車、運輸輔助業(yè)、國際道路運輸、樞紐場站、安全監(jiān)管與應急保障、信息化建設、綠色運輸”九大方面，部署“十二五”道路運輸發(fā)展的重點任務。
——四個支撐：圍繞各項重點任務，分別從制度建設、政策體系、體制機制、隊伍建設四個方面，提出相關保障措施，支撐九大任務的順利實施。
？《規(guī)劃綱要》體現(xiàn)了三個方面的特點：
一是規(guī)劃的主題上?！兑?guī)劃綱要》緊緊圍繞國家“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略要求和部黨組推進現(xiàn)代交通運輸業(yè)的總體部署，明確提出了“以加快轉變發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)為主線，立足理念、政策、體制機制和技術的全面創(chuàng)新，促進結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級”的道路運輸發(fā)展的指導思想。確立“現(xiàn)代道路運輸業(yè)”這個主題，充分體現(xiàn)了國家在“十二五”期間以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調(diào)整為主攻方向的根本要求。同時，發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)的目標取向也是部黨組著力構建現(xiàn)代交通運輸業(yè)的重要內(nèi)涵和道路運輸自身發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求。
二是在規(guī)劃的內(nèi)容上?！兑?guī)劃綱要》涵蓋了國務院賦予交通運輸部在道路運輸管理上的所有職能，包括道路客運、道路貨運、機動車維修、機動車駕駛員培訓，以及新增的出租汽車客運、汽車租賃和地鐵與軌道交通運營及物流市場管理的職責（注：城市公交“十二五”相關發(fā)展規(guī)劃另行單獨編制）?！兑?guī)劃綱要》不僅確立了以上各個業(yè)務領域在“十二五”期間發(fā)展的重點任務，而且對于支撐行業(yè)發(fā)展的信息化建設、綠色運輸、安全應急以及法規(guī)制度、行業(yè)政策、體制機制、隊伍建設等都提出了明確的要求，力求實現(xiàn)以《規(guī)劃綱要》為引領，全面指導道路運輸行業(yè)的科學發(fā)展。
三是在規(guī)劃的結構上?！兑?guī)劃綱要》圍繞發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)這一主線，以“城鄉(xiāng)客運一體化、貨運組織集約化、管理與服務精細化、依托載體信息化、發(fā)展方式低碳化”等“五化”建設為切入點，以為經(jīng)濟社會發(fā)展提供“更安全、更高效、更便捷、更可靠、更綠色”的道路運輸服務的“五個更”為總體目標，部署了“十二五”期道路運輸行業(yè)發(fā)展的9項重點工作和4項保障措施，同時對于部分需要特別加以說明的發(fā)展理念、目標以及重點工程等，規(guī)劃通過5個重點專欄的形式進行了強調(diào)，《規(guī)劃綱要》力求主線清晰、內(nèi)容完整、重點突出。
？《規(guī)劃綱要》幾點說明
關于規(guī)劃的依據(jù)。規(guī)劃主要依據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》的總體部署和要求，同時全面參考和吸收了交通運輸行業(yè)各項“十二五”專項規(guī)劃的相關成果。
關于指導思想。“十二五”期道路運輸業(yè)發(fā)展的指導思想體現(xiàn)了兩個方面的特征：一是體現(xiàn)了“十二五”期國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，在總量繼續(xù)擴大的前提下，強調(diào)加快道路運輸業(yè)結構調(diào)整和促進產(chǎn)業(yè)升級，服務國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展；二是體現(xiàn)了道路運輸業(yè)發(fā)展的階段性特征和自身的發(fā)展要求，強調(diào)要助推綜合運輸發(fā)展，融入現(xiàn)代物流。同時，指導思想確定了未來道路運輸發(fā)展的總體方向，即努力構建高效便捷、安全可靠、綠色環(huán)保、規(guī)范誠信的道路運輸服務系統(tǒng)。
關于基本原則。結合“十二五”期道路運輸發(fā)展的指導思想以及確定的工作目標，從道路運輸業(yè)增長與發(fā)展的關系、政府和市場的關系、發(fā)展與節(jié)能減排的關系、自我發(fā)展和綜合運輸協(xié)同發(fā)展的關系、全局與重點的關系五個方面提出了“十二五”道路運輸業(yè)發(fā)展的基本原則，充分體現(xiàn)了道路運輸發(fā)展要與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應、與自身發(fā)展階段相適應、與資源環(huán)境約束相協(xié)調(diào)的基本要求。
關于目標體系的確定。一是總體目標。綜合考慮“十二五”期我國經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、道路運輸業(yè)發(fā)展條件、發(fā)展階段，結合現(xiàn)代道路運輸業(yè)的基本內(nèi)涵，提出道路運輸發(fā)展的總體目標：到2015年，現(xiàn)代道路運輸服務體系建設取得突破性進展，道路運輸服務的效率和質(zhì)量顯著提升，運輸安全監(jiān)管和應急保障能力顯著增強，資源節(jié)約、環(huán)境友好型行業(yè)建設取得重大突破，法規(guī)政策、體制機制進一步完善，市場監(jiān)管和公共服務能力有新的提高，能夠為經(jīng)濟社會提供更安全、更高效、更便捷、更可靠、更綠色的道路運輸服務。二是目標分解。采用定性指標和定量指標相結合的方法。定量指標分為預期性指標和約束性指標，有利于理清道路運輸市場中政府和市場的職責，也有利于強化規(guī)劃的可操作性。其中預期性指標是政府期望市場發(fā)展的方向，主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)；約束性指標是在涉及公共利益的領域?qū)Ω骷壍缆愤\輸管理機構提出的工作要求，在預期性基礎上進一步明確并強化了政府責任。
考慮到道路運輸業(yè)發(fā)展更多依靠市場調(diào)節(jié)，政府確定道路運輸發(fā)展的相關數(shù)量指標很難對道路運輸發(fā)展產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，且在推進現(xiàn)代道路運輸業(yè)發(fā)展過程中，應當在關注數(shù)量增長的同時，更加關注結構優(yōu)化、發(fā)展質(zhì)量的提升，因此在指標選取時更多考慮采用相對指標替代絕對量指標。指標值的確定主要根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀及對“十二五”期的相關預測，結合國家和行業(yè)發(fā)布的相關規(guī)劃、專項意見等，綜合考慮確定。
關于發(fā)展指標的預測。指標的預測主要運用時間序列法、線性回歸、彈性系數(shù)法等方法，在對“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢及對道路運輸?shù)男枨箢A測的基礎上，以道路運輸行業(yè)歷年來的各類基礎數(shù)據(jù)為依據(jù)，參考其他運輸行業(yè)發(fā)展相關指標，對行業(yè)發(fā)展自身趨勢進行科學預測和判斷，并提出“十二五”道路運輸行業(yè)發(fā)展的相關指標，最終利用專家經(jīng)驗法對結果進行修正。
規(guī)劃綱要共設定發(fā)展指標28項，其中約束性指標8項，預期性指標20項。8項約束性指標主要涉及公共利益，集中體現(xiàn)了道路運輸發(fā)展中的政府責任，涵蓋了運輸安全、低碳發(fā)展、節(jié)能環(huán)保、普遍服務等相關領域；20項預期性指標主要體現(xiàn)對道路運輸發(fā)展的導向性，主要集中在更高效、更便捷、更可靠等依靠市場機制調(diào)節(jié)的領域。
？“十二五”道路運輸發(fā)展的重點任務和支撐體系
根據(jù)“十二五”道路運輸業(yè)發(fā)展確定的主題和目標，《規(guī)劃綱要》圍繞現(xiàn)代道路運輸業(yè)發(fā)展的要求，部署了九大重點任務和四大支撐保證體系。
（一）九大重點任務
——構建便捷的客運服務網(wǎng)絡，推進城鄉(xiāng)客運一體化。城鄉(xiāng)客運一體化是城鄉(xiāng)居民享受普遍公共服務的先決條件，是新形勢下道路運輸發(fā)展面臨的重大戰(zhàn)略任務，也是交通運輸行業(yè)做好“三個服務”的重要抓手。當前，推進城鄉(xiāng)客運一體化的體制條件已經(jīng)具備，“十二五”必須爭取有新的突破?！兑?guī)劃綱要》在突出城鄉(xiāng)客運一體化的同時，強調(diào)了道路客運與其他運輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此提出了3項重點工作，分別為：構建完善的道路客運服務網(wǎng)絡，提升整體服務水平；統(tǒng)籌區(qū)域與城鄉(xiāng)客運資源配置，促進協(xié)調(diào)發(fā)展；加強與其他運輸方式協(xié)同互動，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。
——提升貨運組織化水平，服務現(xiàn)代物流發(fā)展。促進道路貨運向現(xiàn)代物流的轉型，是發(fā)展現(xiàn)代交通運輸業(yè)的重要途徑。《規(guī)劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：創(chuàng)新道路貨運發(fā)展模式，提高集約化和標準化水平；著力培育重點貨運物流企業(yè)，全面提升物流服務水平。同時，以專欄形式明確了3個重點專項：培育現(xiàn)代物流企業(yè)、甩掛運輸試點工程、推進貨運車型標準化。
——強化出租汽車市場管理，促進行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。出租汽車和汽車租賃的行業(yè)管理是交通運輸行業(yè)新增的重要管理職能，其發(fā)展的重點在于法規(guī)制度的規(guī)范和健康穩(wěn)定發(fā)展?！兑?guī)劃綱要》提出了3項重點工作，分別是：引導出租汽車科學發(fā)展，完善運營管理機制；健全法規(guī)制度體系，規(guī)范市場經(jīng)營秩序；建立健全法規(guī)標準，促進汽車租賃健康發(fā)展。
——提升運輸輔助業(yè)服務水平，強化規(guī)范誠信經(jīng)營。運輸輔助業(yè)是道路運輸行業(yè)發(fā)展的重要組成部分，“十二五”期要從機動車維修、機動車維修救援網(wǎng)絡建設、駕駛員培訓等方面提高其服務水平與能力，給予更多的關注?！兑?guī)劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：推進維修連鎖經(jīng)營，強化維修質(zhì)量管理；開展素質(zhì)教育工程，提升駕駛員培訓質(zhì)量。
——加快國際道路運輸發(fā)展，提高運輸服務能力。國際道路運輸作為國家總體外交戰(zhàn)略的組成部分，是我國與周邊國家的經(jīng)貿(mào)發(fā)展和互信交流的重要支撐?！笆濉逼谄浒l(fā)展的重點在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境和口岸管理建設?！兑?guī)劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：強化對外溝通協(xié)調(diào)，營造良好的外部發(fā)展環(huán)境；加強基礎建設，提高國際道路運輸服務能力。
——加快樞紐站場建設，提升集約化組織與服務能力?？拓涍\樞紐站場是道路運輸業(yè)發(fā)展的重要節(jié)點，對于提高道路客貨運輸業(yè)運作效率，促進現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展具有重要的意義。“十二五”期，公路客貨運樞紐都要強調(diào)其功能與服務的提升?！兑?guī)劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：加快城鄉(xiāng)公路客運站場建設，提高便捷化服務水平；健全公路貨運樞紐節(jié)點體系，提升物流組織能力。同時，以專欄形式明確了2個重點項目：公路客運站場和綜合客運樞紐、物流園區(qū)和公路貨運樞紐。
——健全安全監(jiān)管和應急保障體系，提升整體保障能力。安全生產(chǎn)是道路運輸工作永恒的主題；隨著自然災害和突發(fā)事件的不斷增多，加強應急保障能力建設也是道路運輸發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。“十二五”期間，道路運輸安全管理的突出特點在于“精細化”，側重于制度設計、監(jiān)管手段的“精、準、細、嚴”；應急保障突出應急機構與應急機制建設?！兑?guī)劃綱要》共提出了3項重點工作，分別是：加強安全源頭治理，嚴格各種防范措施；加強重點領域監(jiān)管，落實企業(yè)主體責任；建立應急保障體系，提高應急保障能力。
——加快推進信息化建設，提升道路運輸發(fā)展質(zhì)量。根據(jù)部《公路水路交通運輸信息化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，《規(guī)劃綱要》提出了道路運輸領域信息化建設的重點工作任務，包括：加強行業(yè)管理信息系統(tǒng)建設，完善基礎信息平臺；推動企業(yè)廣泛運用信息技術，提高經(jīng)營管理水平；加快政府公共服務的信息化建設，提升綜合服務能力。同時明確開展道路運輸市場信用信息服務系統(tǒng)重大工程和區(qū)域物流公共信息服務平臺、城市出租汽車服務管理信息系統(tǒng)、道路甩掛運輸信息平臺示范工程建設。
——大力發(fā)展綠色道路運輸，促進行業(yè)節(jié)能減排。通過管理制度、引導政策、運輸組織的創(chuàng)新，促進道路運輸行業(yè)的節(jié)能減排是構建綠色道路運輸服務體系的重要抓手。《規(guī)劃綱要》圍繞行業(yè)節(jié)能減排、提升行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，共提出了3項重點工作，分別是：強化節(jié)能減排制度建設，加大行業(yè)監(jiān)管力度；加強節(jié)能減排政策引導，加快應對氣候變化能力建設；優(yōu)化運輸生產(chǎn)組織管理，推廣節(jié)能管理經(jīng)驗。
（二）四大支撐保障體系
為支撐發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)九大重點任務的全面履行，《規(guī)劃綱要》立足政府基本職能，圍繞“制度建設、政策體系、體制機制、隊伍建設”構建四大支撐保障體系，全面強化政府對道路運輸行業(yè)的引導和管理：
——加強制度建設：制度體系建設是政府道路運輸市場行業(yè)管理最為基礎和重要的職能，也是構建“公平、公正、統(tǒng)一、開放”的道路運輸市場體系的關鍵?！兑?guī)劃綱要》從法律法規(guī)、標準規(guī)范、基礎制度三大方面，提出了在“十二五”期需要道路運輸部門制定和完善的道路運輸相關制度。
——創(chuàng)新政策手段：合理的政策手段是政府發(fā)揮其市場引導作用，促進政府調(diào)控和市場機制相結合，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要抓手。《規(guī)劃綱要》著重從資金保障政策和結構調(diào)整政策兩大方面提出了“十二五”期需要積極爭取和研究制定的相關政策。
——理順體制機制：“統(tǒng)一管理、權責一致、精簡高效”的管理體制和“部門協(xié)作、區(qū)域統(tǒng)籌”的溝通機制是確保政令統(tǒng)一和職能履行的基礎保障?！兑?guī)劃綱要》從理順運輸管理體制、轉變管理職能兩個方面，提出了“十二五”期道路運輸部門在體制機制建設方面的相關要求。
——強化隊伍建設：隊伍建設是發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)的關鍵，《規(guī)劃綱要》針對運輸管理隊伍和行業(yè)從業(yè)人員兩大方面部署了“十二五”隊伍建設的重點任務。管理隊伍建設側重于編制管理、教育培訓、裝備提升等方面。從業(yè)人員側重于強化職業(yè)資格管理制度。
