近年來(lái)，在地方政府債務(wù)監(jiān)管不斷趨嚴(yán)及國(guó)內(nèi)建筑市場(chǎng)快速發(fā)展的背景下，為解決國(guó)內(nèi)工程項(xiàng)目融資困難和管理模式混亂兩大難題，出現(xiàn)了多種新型的融資建設(shè)模式，如BOT+EPC、PPP+EPC、F+EPC等模式，本文將結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)僅對(duì)“F+EPC”模式存在的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討分析。

　　01 “F+EPC”的常見(jiàn)操作模式

　　政府努力支持與農(nóng)民自主發(fā)展結(jié)合

　　F+EPC(EngineeringProcurementConstruction+Finance)或EPC+ F模式——即融資+設(shè)計(jì)+采購(gòu)+施工總承包模式，F(xiàn)+EPC模式具備EPC模式的基本特征，在EPC模式基礎(chǔ)上衍生出“融資”功能，通常是指公共設(shè)施項(xiàng)目的項(xiàng)目業(yè)主通過(guò)招標(biāo)等方式選定承包商，由該承包商方直接或間接籌措項(xiàng)目所需建設(shè)資金，以及承攬EPC工程總承包相關(guān)工作，待項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給項(xiàng)目業(yè)主，在項(xiàng)目合作期內(nèi)由項(xiàng)目業(yè)主按合同約定標(biāo)準(zhǔn)向合作方支付費(fèi)用的融資建設(shè)模式。

　　從目前國(guó)內(nèi)操作實(shí)踐看，大型建筑央企正在探索以融資+工程總承包 (“F+EPC”)為主要模式投資PPP項(xiàng)目，從某種意義上講，當(dāng)社會(huì)資本方與參與建設(shè)的工程總承包方為同一家建筑企業(yè)或者建筑企業(yè)聯(lián) 合體，那么“F+EPC”模式也是“PPP+EPC”模式中的一種。

　　根據(jù)資本方籌措項(xiàng)目建設(shè)資金的參與方式不同，F(xiàn)+EPC模式可分為股權(quán)型融資+EPC、債權(quán)型融資+EPC、延付型融資+EPC，具體如下：

　?。ㄒ唬┕蓹?quán)型融資+EPC

　　項(xiàng)目承接主體（即EPC總承包商）與項(xiàng)目單位共同出資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目承接主體的協(xié)助下籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，用于支付EPC工程總承包費(fèi)用。

　?。ǘ﹤鶛?quán)型融資+EPC

　　項(xiàng)目承接主體以委托貸款、信托貸款或者借款等方式向項(xiàng)目單位提供建設(shè)資金，由項(xiàng)目單位用于支付EPC工程總承包費(fèi)用。

　?。ㄈ┭痈缎腿谫Y+EPC

　　項(xiàng)目承接主體先行融資建設(shè)，EPC工程總承包費(fèi)用在建設(shè)期間部分支付，剩余部分由項(xiàng)目單位延期支付，或者在合同中設(shè)置項(xiàng)目單位可以選擇將部分或者全部EPC工程總承包費(fèi)用延期支付的權(quán)利。

　　02“F+EPC”模式可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

　　“F+EPC”模式整合項(xiàng)目融資與承包環(huán)節(jié)，在EPC模式基礎(chǔ)上，施工企業(yè)用自己的資金實(shí)力和融資能力為業(yè)主解決項(xiàng)目融資款，充分發(fā)揮了大型工程承包企業(yè)在融資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的全過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但結(jié)合目前法律法規(guī)及政策的相關(guān)規(guī)定，F(xiàn)+EPC模式在國(guó)內(nèi)工程領(lǐng)域的適用仍存在一定的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

　　（一） “F+EPC”模式不屬于法定政府舉借債務(wù)的方式，存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三十五條之規(guī)定，只有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，而F+EPC模式并不屬于當(dāng)前政策允許的任一種政府融資舉債的方式或途徑。且2019年實(shí)施的《政府投資條例》明確禁止政府投資項(xiàng)目禁止墊資實(shí)施，而延付型融資+EPC的模式下項(xiàng)目承接主體先行融資建設(shè)的方式易被認(rèn)定為墊資施工，存在被認(rèn)定為政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）政府方作為項(xiàng)目業(yè)主采用F+EPC模式的，易被認(rèn)定為地方政府以BT模式變相舉債

　　政府方作為項(xiàng)目業(yè)主采用F+EPC模式的，政府通過(guò)與投資者簽訂合同，由投資者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將竣工后的項(xiàng)目移交政府，政府根據(jù)事先簽訂的協(xié)議向投資者支付項(xiàng)目總投資及確定的回報(bào)，該模式與BT模式接近。而早在2012年財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》中明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。”雖然該文件已于2016年8月18日廢止，但2017年4月施行的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)），明確規(guī)定地方政府舉債一律采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，政府方作為項(xiàng)目業(yè)主采用F+EPC模式的，易被認(rèn)定為地方政府以BT模式變相舉債，存在違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　綜上，政府方作為項(xiàng)目業(yè)主采用F+EPC模式的，因該模式最終支付主體為政府，在政府方并未在項(xiàng)目實(shí)施前安排財(cái)政預(yù)算的前提下，實(shí)則形成了政府隱性債務(wù)，涉嫌構(gòu)成政府方違規(guī)變相融資舉債，存在違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

　?。ㄈ┮云髽I(yè)作為項(xiàng)目單位采用F+EPC模式，存在資金來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)

　　針對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目而言，現(xiàn)行法律法規(guī)并未明令禁止其以F+EPC模式實(shí)施，但受制于我國(guó)現(xiàn)行招投標(biāo)法等相關(guān)法律規(guī)定，F(xiàn)+EPC模式項(xiàng)下，最大合規(guī)問(wèn)題在于該模式實(shí)際掛鉤地方財(cái)政，形成政府隱性債務(wù)。而由企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主以F+EPC模式招選項(xiàng)目合作單位，其資金來(lái)源不再與財(cái)政支付或擔(dān)保關(guān)聯(lián)，即可保障項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)的合規(guī)性。在公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，仍可能涉及到財(cái)政資金安排，存在一定的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與商業(yè)性項(xiàng)目，由企業(yè)投資，且自負(fù)盈虧，依法可以采用“F+EPC”模式。

　　（四）立項(xiàng)主體的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

　　以企業(yè)作為項(xiàng)目單位進(jìn)行F+EPC的，其立項(xiàng)主體一般存在兩種做法：一種是由政府方作為立項(xiàng)主體，企業(yè)僅是作為政府方的代建單位承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、管理及運(yùn)營(yíng)責(zé)任。但2018年8月份中央下發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》中提到，以BT方式舉借或以委托代建方式等名義變相舉債的項(xiàng)目屬于地方政府對(duì)企業(yè)融資提供擔(dān)保的禁止性領(lǐng)域。因此，由政府方作為立項(xiàng)主體的企業(yè)投資項(xiàng)目存在合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。另一種是由企業(yè)作為立項(xiàng)主體，項(xiàng)目由企業(yè)進(jìn)行立項(xiàng)和操作，在不涉及政府方直接進(jìn)行股權(quán)投入的情況下，可以作為企業(yè)投資項(xiàng)目來(lái)看待。

　?。ㄎ澹┢髽I(yè)性質(zhì)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

　　企業(yè)投資項(xiàng)目中“企業(yè)”的范圍包括未轉(zhuǎn)型完畢的地方政府融資平臺(tái)公司、公益類國(guó)有企業(yè)和商業(yè)化、市場(chǎng)化的企業(yè)。其中，作為F+EPC的項(xiàng)目單位的一般是地方政府融資平臺(tái)公司或者公益類國(guó)有企業(yè)。2014年9月21日施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確要求剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。在公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的F+EPC中，未轉(zhuǎn)型完畢的融資平臺(tái)公司作為項(xiàng)目單位的，容易被認(rèn)為屬于融資平臺(tái)公司仍然承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的融資職能，形成政府隱性債務(wù)，存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

　?。┏邪添?xiàng)目融資不能的風(fēng)險(xiǎn)

　　“F+EPC”模式下，項(xiàng)目融資主體為總承包商或總承包商參股的項(xiàng)目公司，相應(yīng)的融資風(fēng)險(xiǎn)也是由總承包商承擔(dān)。如采用項(xiàng)目貸款方式融資，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目資本金的來(lái)源、融資主體本身的還款能力、項(xiàng)目合法合規(guī)性的審查較為嚴(yán)苛，如項(xiàng)目公司或總承包商無(wú)法提供其他有效增信措施，則可能無(wú)法滿足銀行審核貸款及放款要求，從而導(dǎo)致項(xiàng)目資金無(wú)法落實(shí)到位。

　?。ㄆ撸┏邪趟峁┵Y金無(wú)法收回的風(fēng)險(xiǎn)

　　“F+EPC”模式下，承包商將項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給項(xiàng)目業(yè)主，項(xiàng)目業(yè)主需按合同約定標(biāo)準(zhǔn)向合作方支付費(fèi)用，一般包含項(xiàng)目建設(shè)成本、融資成本及利潤(rùn)，費(fèi)用高昂，一旦項(xiàng)目業(yè)主資金無(wú)法籌措到位，總承包商將會(huì)面臨資金無(wú)法如期收回及銀行追償貸款的雙重壓力。即使項(xiàng)目最終支付責(zé)任與地方財(cái)政相掛鉤，如前所述，此種操作模式存在違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，難以保證在項(xiàng)目完工后如期安排財(cái)政資金并納入預(yù)算予以支付。因此，承包商可能面臨資金難以回收的風(fēng)險(xiǎn)。

　?。ò耍?ldquo;F”部分的融資條款被認(rèn)定為設(shè)置不合理?xiàng)l件或變相墊資的法律風(fēng)險(xiǎn)

　　《招投標(biāo)法》第十八條規(guī)定：“招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇”，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十二條規(guī)定：“招標(biāo)人不得以不合理的條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人。招標(biāo)人有下列行為之一的，屬于以不合理?xiàng)l件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人：…… （二）設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無(wú)關(guān)；……（七）以其他不合理?xiàng)l件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人”, 在EPC項(xiàng)目招標(biāo)中設(shè)置“承包人提供融資、合作設(shè)立項(xiàng)目公司”等條件，是否會(huì)被認(rèn)定為屬于“與招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無(wú)關(guān)”、“設(shè)置不合理?xiàng)l件限制、排斥潛在投標(biāo)人”等，實(shí)踐中存在一定爭(zhēng)議,需要與招標(biāo)監(jiān)管部門進(jìn)一步溝通，即使可以設(shè)置此類條件，設(shè)置條件的尺度、界限、條件是否構(gòu)成對(duì)合格潛在投標(biāo)人的排斥等，均應(yīng)當(dāng)在操作中進(jìn)行充分考量。

　　03“F+EPC”項(xiàng)目操作中的主要風(fēng)控建議

　?。ㄒ唬┖戏ê弦?guī)地設(shè)置承包商“F”部分資金的進(jìn)入和退出方式

　　為保障項(xiàng)目的合規(guī)性，在設(shè)計(jì)交易模式時(shí)應(yīng)當(dāng)慎重安排，與政府的財(cái)政支付責(zé)任相脫鉤，消除任何會(huì)構(gòu)成政府隱性債務(wù)或違規(guī)擔(dān)保的交易安排，合法合規(guī)地設(shè)置承包商“F”部分資金的進(jìn)入和退出方式，從根源上降低項(xiàng)目參與各方的風(fēng)險(xiǎn)。

　　此外，為了充分保障項(xiàng)目后續(xù)資金能夠及時(shí)到位，避免項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)資金不足等問(wèn)題，在項(xiàng)目初期應(yīng)當(dāng)充分論證分析、科學(xué)規(guī)劃，合理設(shè)計(jì)融資方案，對(duì)各方在合作出資方面的權(quán)利義務(wù)、資金進(jìn)入和退出、股東對(duì)融資的兜底性承諾、追加承諾等進(jìn)行合理設(shè)置，并確定較為嚴(yán)苛的違約責(zé)任，同時(shí)設(shè)置一系列可供操作的替代解決方案，如在合作方未及時(shí)提供資金時(shí)，項(xiàng)目業(yè)主有權(quán)延后支付工程款，項(xiàng)目業(yè)主可自行尋找資金渠道，相應(yīng)的資金成本由合作方承擔(dān)等等，以避免在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)因資金無(wú)法跟進(jìn)導(dǎo)致項(xiàng)目停滯的風(fēng)險(xiǎn)。

　?。ǘ┮婪ㄒ酪?guī)完成招標(biāo)程序

　　根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條及《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第二條及2020年3月1日施行的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第八條之規(guī)定，國(guó)有企業(yè)選定投資方并不屬于必須招標(biāo)的項(xiàng)目，而工程總承包項(xiàng)目范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)、采購(gòu)或者施工中，有任一項(xiàng)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)的方式選擇工程總承包單位。

　　2020年3月1日施行的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第六條規(guī)定：“”建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，適宜采用工程總承包方式”、第七條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案程序。采用工程總承包方式的企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；其中，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。”

　　此外，該辦法第九條對(duì)于總承包的招標(biāo)文件主要內(nèi)容構(gòu)成進(jìn)行了明確規(guī)定?？偝邪?xiàng)目發(fā)包前，建設(shè)單位應(yīng)完成水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料，以及可行性研究報(bào)告、方案設(shè)計(jì)文件或者初步設(shè)計(jì)文件等，如果在尚未達(dá)到招標(biāo)條件的情形下進(jìn)行招標(biāo)的，存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　（三）充分調(diào)查項(xiàng)目業(yè)主的自有資金實(shí)力，降低回款風(fēng)險(xiǎn)

　　“F+EPC”模式下，因項(xiàng)目最終的融資成本等均需項(xiàng)目業(yè)主承擔(dān)，故承包商在項(xiàng)目前期應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目業(yè)主的資金實(shí)力做詳盡的調(diào)查，同時(shí)可要求項(xiàng)目業(yè)主提供一定的擔(dān)保，降低承包商的回款風(fēng)險(xiǎn)。

　?。ㄋ模┳⒁庋痈缎虵+EPC模式與承包商墊資施工的界限

　　根據(jù)《施工合同司法解釋（一）》第六條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)墊資和墊資利息有約定，承包人請(qǐng)求按照約定返還墊資及其利息的，應(yīng)予支持，但是約定的利息計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)高于中國(guó)人民銀行發(fā)布的同期同類貸款利率的部分除外”，故如一旦被認(rèn)定為承包商墊資施工，那么社會(huì)資本方在合同中約定的投資回報(bào)權(quán)利可能會(huì)被加以限制，故在合作過(guò)程中，需特別注意合理設(shè)置項(xiàng)目合同條款中的資金支付條件，把控F+EPC模式與承包商墊資施工的界限。

　　（五）加強(qiáng)“F+EPC”模式運(yùn)作管理，推動(dòng)項(xiàng)目順利進(jìn)行

　　“F+EPC”模式下，因建筑企業(yè)既是投資人，又是工程承包商，易產(chǎn)生內(nèi)部利益分配矛盾、監(jiān)理人難以中立、結(jié)算審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等。故在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)制定合理的管理辦法，明確管理流程及決策程序，在確保建設(shè)單位對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)督管理權(quán)利的同時(shí)，尊重總承包人的自主權(quán)，使建設(shè)單位真正減少對(duì)項(xiàng)目的干預(yù)，也避免廉政風(fēng)險(xiǎn)；此外，合作各方制定合理的內(nèi)部利益分配機(jī)制，避免內(nèi)部發(fā)生利益沖突；同時(shí)高度重視監(jiān)理角色定位與職責(zé)的約定，保障工程質(zhì)量，推動(dòng)項(xiàng)目的順利開(kāi)展。