在建設工程投資控制過程中，一般分為決策階段的投資控制、設計階段的投資控制、招標階段的投資控制以及施工階段的投資控制。其中，設計階段的投資控制尤為重要。在此階段，需編制初步設計概算(下稱“概算”)及施工圖預算，而概算作為總投資控制的依據，有著十分重要的作用。
實踐中，較政府投資項目，很多PPP項目因種種原因更容易面臨超出概算(以下簡稱“超概”)風險，致使項目無法推進，影響項目進展。本文結合部分PPP項目關于超概的解決思路，分析PPP項目超概的原因、面臨的風險以及超概的預防措施。
一、概述
設計概算是指以初步設計文件為依據，按照規(guī)定的程序、方法和依據，對建設項目總投資就其構成進行的概略計算。概算由設計單位負責編制，并對其編制質量負責。
概算應當包括國家規(guī)定的項目建設所需的全部費用，如工程費用、工程建設其他費用、預備費(基本預備費、價差預備費)等，部分經營性項目還包括鋪底流動資金。概算在編制時，應按當時當地的設備、材料價格計算。
概算文件應視項目具體情況采用三級概算(總概算、綜合概算、單位工程概算)或二級概算(總概算、單位工程概算)的編制形式。
根據《政府投資條例》(國務院令第712號)等相關規(guī)定，概算是控制項目總投資的依據。在項目實施過程中，不得隨意超出概算?！逗幽鲜∈〖壵顿Y項目概算管理暫行辦法》(豫發(fā)改投資〔2020〕54號)同時規(guī)定未經核定概算的省級政府投資項目不得開工建設。
因此，概算經批準之后，即作為政府投資額的上限，應避免項目超概。
二、PPP項目超概原因分析及超概后果
(一)PPP項目相較政府投資項目更易超概的分析
較政府傳統投資項目而言，PPP項目更容易超概，主要原因如下：
1.項目邊界條件不同
政府傳統投資項目一般在施工圖預算出來之后，編制工程量清單，經財政評審進行招標。此時，項目往往已經完成了初步設計、地質勘察，項目邊界較為清晰，前期工作深度較深，且傳統政府投資項目一般僅針對工程費用部分，投資較為控制。
PPP項目一般在完成可研報告編制之后即進行社會資本采購。此時，前期工作準備時間較短，很難準確界定項目的范圍、內容和標準，項目的邊界條件比較模糊，一般按照“費率”下浮的方式確定建設成本結算基數。在此過程中會存在大量的變動因素，特別是雙方約定的建設過程中的風險因素及承擔方式，均會影響到總投資的最終確定。
2.項目籌資方式不同
資金是保障項目順利實施的重要因素，如項目實施過程中，因資金到位不及時，極易導致項目出現停窩工、工期延誤等現象。
傳統投資項目先有預算在招標，承包商不需要再去籌措資金，在其中標后，即可開始項目實施，政府根據其施工進度支付工程款，工期延誤的可能性相比PPP項目較小。
PPP項目主要依賴投資人的融資能力，并由項目公司去籌措資金。然而，項目公司能否順利完成融資，取決于社會資本方的實力、項目融資手續(xù)、政策的松緊等，不確定性因素較多。在實際中，不少項目因種種原因導致融資不能，項目因資金問題而頻繁停工。
停窩工不僅導致項目公司多支出相關費用，也會導致項目的遲延。2017年前后，材料價格經歷了一波上漲，造成部分項目本應在材料價格處于低點時完成，但因為工期延誤，致使工程在材料價格處于高點時完成，直接導致工程投資額的增加。
(二)PPP項目常見超概原因分析
因PPP項目與政府方的上述區(qū)別，PPP項目更容易超概。更有甚者，部分項目超概甚至超出原概算金額的30%甚至更高，經分析超概原因，可分為政府方原因、社會資本方原因以及不可抗力原因。
1.政府方原因
一是項目前期工作深度不足，部分項目急著上馬，包裝時間較短，未充分考慮、調研項目所需的實際規(guī)模及標準。在做可研估算時，也未經充分的科學論證，可研估算確定時不夠嚴謹，致使投資額滿足不了項目的實際需求，項目初始，即遺留了超概的風險。
二是部分項目在建設期間提升建設標準，擴大建設規(guī)模。部分項目隨著項目實施，原預計的項目功能或者標準已經滿足不了項目的實際需要，如某項目原計劃僅路面維修改造，但實際實施時增加了雨污分流和電力電信管網等工程。因為建設標準的提升以及建設規(guī)模的增加，均導致了投資額增加，造成超概。
三是因政府方原因導致工期延誤，造成工期延長。工程本應在材料價格處于低位時完成，但因工期延誤，在材料價格處于高位時才完成，直接引起了費用增加，造成了超概。政府方常見的原因主要有土地提供不及時、項目相關手續(xù)辦理不及時致使融資困難，項目因資金缺口而停滯等。
四是部分項目落地時間久，從可研審核通過，到項目落地前前后后經過三四年或者更久，期間經歷了人材機等價格上漲，遠遠超出可研估算的金額。以及部分項目前期終止后，未調整可研報告，在二次選擇投資人時，總投資仍根據舊可研報告的估算金額為基數計算總投資，未考慮項目的邊界條件已經發(fā)生了變化，也導致了項目概算不能滿足實際情況。
2.社會資本方原因
社會資本方常見的原因主要有因其自身原因導致的工期延誤，如資金到位不及時、人材機未及時到位、施工組織不合理等，錯過了材料價格較低的時點，形成的工程量花費了更多的投資。此外，社會資本方在施工時因質量缺陷返工也導致了投資額增加。
雖然因社會資本方原因增加的投資額，應由其自行承擔，在總投資認定時不應計入總投資，但是，因其占用了項目公司的資金額度，項目公司需另行籌措資金解決剩余的工程。
3.其他原因
因揚塵管控、政策變更、地質條件、材料價格上漲等原因，也導致了項目超概。
《政府投資條例》(國務院令第712號)規(guī)定可以調概的事由為國家政策調整、價格上漲、地質條件發(fā)生重大變化等，《河南省政府投資管理辦法》(省政府令196號)在此基礎上，補充了自然災害也可以進行調整概算。上述情形系法定超概情形，除此之外的原因，建議應厘清責任之后，再進行概算調整。
(三)超概后果
超概之后，最直接的后果會面臨融資缺口的問題，如項目超概過多，在政府方未履行完調概手續(xù)之前，金融機構很難向項目公司發(fā)放貸款，一定程度上影響項目的后續(xù)實施;如項目公司通過流動資金貸款，可能造成更高的資金成本，在總投資認定時，過高的資金成本能否計入總投資存在一定的不確定性。
三、調概的程序
在項目超概后，對使用預備費可以解決或者部分分項工程投資超過批復的投資概算但項目總投資不超過核定的總投資概算的，則可進行內部調劑，無需履行調概程序。
如無法通過內部調劑及動用預備費解決的，應申請調概。關于調概程序，國家層面的政策文件未見詳細的規(guī)定，各個地方關于調概的程序規(guī)定并不完全相同，以河南省為例，經梳理，調概的時點、程序可參照如下執(zhí)行：
(一)關于調概的時點
《河南省省級政府投資項目概算管理暫行辦法》(豫發(fā)改投資〔2020〕54號)規(guī)定，原則上應在項目實際完成投資達到原核定項目概算總投資百分之七十及以上時申請概算調整，一個項目原則上只允許調整一次。
(二)關于調概的程序
根據河南省相關規(guī)定，在初設批復之后，如需要申請調整概算的，可不需要重新編制可行性研究報告，由原概算審批部門出具概算調整調整手續(xù)即可。
項目單位應當提出調整方案以及資金來源，并附具與調整投資概算有關的支撐材料，按照規(guī)定程序由有關部門報本級政府研究同意后，由原投資概算核定部門核定。有關的支撐材料主要如下：
1.原初步設計文件及批復文件;
2.概算調整書，調整概算與原批概算對比表，并分類定量說明概算調整的原因、依據和計算方法;
3.與概算調整有關的招標及合同文件，包括變更洽商部分;
4.施工圖設計(含裝修設計)及預算文件等調整概算所需的其他材料;
5.超概部分的資金來源。
上述資料中，資金來源是調概方案中的核心內容。常見方式主要有：
一是政府追加投資，維持原項目規(guī)模不變，由政府方負責解決超概的資金。
二是剝離部分子項目，如為項目包項目，政府方可剝離部分子項目另行實施，將總投資控制在概算內。但是對于不能分離的項目，無法通過剝離子項目的方式來解決超概。
三是如當地財承有空間，距離10%紅線有較大安全閥的情況下，可以將超概部分的金額也納入PPP項目中。調概完成后，政府方與項目公司簽署補充協議，并根據《財政部對十三屆全國人大三次會議第3790號建議的答復》(財金函〔2020〕59號 )等相關規(guī)定，在項目庫中更新項目支出責任相關數據并上傳修改后的合同等相關材料，由項目公司負責缺口部分的融資。
如采用方式一及方式二，需要政府方配套資金去實施，避免項目無法實施，導致項目爛尾。
四、超概的預防措施
(一)前期工作階段
前期工作階段對超概的預防可從三個方面進行：
1.政府方科學開展前期工作，避免前期工作深度不足，合理規(guī)劃項目建設規(guī)模及標準，根據當時當地的價格，編制估算，并合理預留預備費。
2.施工圖設計時，應進行限額設計。在確保各項功能滿足初設文件的前提下，將施工圖預算控制在概算范圍內。在施工圖設計時，如發(fā)現可能超概，應進行設計優(yōu)化，將投資額控制在概算范圍內。
3.編制PPP項目實施方案時，在政府方與社會資本方合理分配項目風險，督促雙方控制各自承擔的風險，避免增加投資額。
(二)項目建設期
項目建設期間，政府方通過監(jiān)理、全過程造價咨詢單位等，加強對項目的投資控制。定期分析項目的實際投資額與計劃投資額，如發(fā)生較大偏差，應仔細區(qū)分原因，厘清政企責任。如因項目公司責任造成或應由其承擔的風險，相關費用應由項目公司自行承擔，引起的投資額不計入項目總投資。
同時，政府方提供項目相關手續(xù)，及時提供建設用地，為項目建設提供良好環(huán)境，確保項目按期完工，避免因工期延長導致項目材料價格上漲引起超概。
社會資本方應嚴格根據批復的設計文件施工，不得任意進行工程變更，所有變更均需經政府方同意。政府方不得隨意提高建設標準或建設規(guī)模，確需調整的，應履行相關手續(xù)后在調整。
PPP項目超概防控，應貫穿項目的全過程，從前期立項，到后期實施，均需嚴格把控。同時，在項目超概后，應根據政策的規(guī)定，履行相關調概手續(xù)，保障項目正常推進，實現雙方共贏。
