近日，國家鐵路局發(fā)布了《鐵路建設工程施工圖設計文件審查管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），于2021年5月1日起施行。自施行之日起，從事新建、改建鐵路建設工程施工圖設計文件審查活動和實施監(jiān)督管理，應當遵守《管理辦法》?，F(xiàn)解讀如下。

　　一、起草背景

　　1.制定施工圖設計文件審查管理辦法是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。黨的十九屆四中全會提出，中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要不斷完善國家制度體系。建設工程施工圖設計文件審查是《建設工程質量管理條例》等法規(guī)明確規(guī)定的一項制度。制定鐵路建設工程施工圖設計文件審查管理辦法，對于進一步完善鐵路工程建設領域治理體系，促進鐵路工程監(jiān)管能力現(xiàn)代化具有重要意義。

　　2.制定施工圖設計文件審查管理辦法是依法行政的要求。2017年修訂的《建設工程質量管理條例》明確，“施工圖設計文件審查的具體辦法，由國務院建設行政主管部門、國務院其他有關部門制定”。目前，房屋建筑和市政基礎設施工程、人民防空工程和民航專業(yè)工程等都已制定印發(fā)了施工圖設計文件審查管理辦法。鐵路政企分開改革后，原鐵道部有關辦法已不適應新體制需要。制定鐵路建設工程施工圖設計文件審查管理辦法，是對國家鐵路局依法履職的要求，也是加強鐵路工程質量安全監(jiān)管工作的迫切需要。

　　3.制定施工圖設計文件審查管理辦法是“放管服”改革的要求。鐵路是國家重要的基礎設施、國民經(jīng)濟的大動脈和大眾化的交通工具,是綜合交通運輸體系的骨干，在推動我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。隨著黨中央、國務院“放管服”改革的不斷深化，鐵路審批（核準）權限逐步下移，鐵路建設市場不斷開放，投資主體呈多元化趨勢，需要通過加強事中事后監(jiān)管，進一步規(guī)范建設程序，督促參建單位落實質量安全主體責任，強化鐵路建設工程質量安全關鍵環(huán)節(jié)管控。審查合格的施工圖設計文件是工程實施、竣工驗收的重要依據(jù)，是確保工程質量安全的重要基礎，涉及公共利益、公眾安全和工程建設強制性標準的執(zhí)行，必須依法作出制度設計，并加強監(jiān)督管理。

　　4.制定施工圖設計文件審查管理辦法是鐵路高質量發(fā)展的要求。中國鐵路尤其是高速鐵路是我國一張靚麗的名片，需要倍加珍惜。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民對美好出行的需求不斷提高，也需要加強對鐵路工程質量安全監(jiān)管，提供高質量鐵路工程建設產(chǎn)品，滿足鐵路運營安全和旅客高品質出行需要。對于施工圖設計文件中涉及的環(huán)保、節(jié)能、無障礙設計等相關內容，必須嚴格按照強制性標準進行審查，貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，推動鐵路高質量發(fā)展。

　　二、主要特點

　　按照黨中央、國務院“放管服”改革和加強事中事后監(jiān)管精神，鐵路監(jiān)管部門以提高施工圖設計質量、確保結構安全為目標，以落實各參建單位尤其是建設單位質量安全首要責任為根本，以強化政府監(jiān)管為關鍵，制定了鐵路建設工程施工圖設計文件審查管理辦法。主要特點是：

　　1.貫徹落實黨中央國務院“放管服”改革精神?！豆芾磙k法》從鐵路行業(yè)監(jiān)管職責出發(fā)，細化國務院辦公廳關于交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關規(guī)定，明確國家鐵路局及地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局負責鐵路行業(yè)和國家鐵路施工圖設計文件審查的監(jiān)督管理；地方鐵路監(jiān)管部門負責其管理權限內鐵路施工圖設計文件審查的監(jiān)督管理。同時，考慮到部分地方政府鐵路發(fā)展實際和有益做法，辦法采用了“地方鐵路建設工程施工圖設計文件審查管理工作由地方鐵路監(jiān)管部門實施，可依據(jù)有關法律法規(guī)要求，參照本辦法制定實施細則”的表述。

　　2.突出建設單位質量首要責任?！豆芾磙k法》落實《建設工程質量管理條例》等法規(guī)規(guī)定，細化了建設單位在鐵路建設工程施工圖設計文件審查工作中的主體責任。建設單位可以依法自主選擇審查機構；應對送交審查機構的審查資料真實性負責并組織設計單位配合做好審查工作；應在施工圖設計文件審查合格后向地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局辦理備案等。為突出審查機構的獨立性、公正性，《管理辦法》規(guī)定審查機構與設計單位不得有隸屬關系或者其他利害關系。

　　3.明確了施工圖設計文件審查的重點和責任?！豆芾磙k法》規(guī)定的審查重點為公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容，并結合鐵路建設工程特點進行了細化。同時，也將近幾年改革過程中一些需要行業(yè)部門加強監(jiān)管的內容（環(huán)保、抗震、防雷、消防）納入其中。審查機構要依法承擔審查責任，但不免除設計單位的設計責任，明確責任劃分。

　　4.突出政府行政監(jiān)管職責，并與《民法典》做好銜接?！豆芾磙k法》規(guī)定，鐵路監(jiān)管部門依法監(jiān)督管理鐵路建設工程施工圖設計文件審查工作，細化了審查機構、建設單位在施工圖設計文件審查活動中可能存在的具體違法違規(guī)行為，并規(guī)定視情節(jié)輕重可以對責任單位給予通報、行政約談等處理，記錄失信行為，行政處罰和移交司法機關處理等處理措施。建設單位和審查機構的平等民事主體之間的委托合同，應按照《民法典》等規(guī)定簽訂，《管理辦法》原則要求按照合同內容開展工作，但未對合同內容做出具體規(guī)定。

　　三、主要內容

　　《管理辦法》共有二十六條，主要內容有以下幾部分。

　　1.總體規(guī)定?！豆芾磙k法》第一條至第四條，規(guī)定了辦法制定的目的依據(jù)、適用范圍、有關定義以及審查原則?！豆芾磙k法》是鐵路監(jiān)管部門按照行政法規(guī)授權，根據(jù)鐵路行業(yè)特點制定的，是施工圖設計文件審查制度在鐵路工程建設領域細化，是具有法律效力的行政規(guī)范性文件。建設單位、設計單位和審查機構等單位在從事新建、改建鐵路建設工程施工圖設計文件審查活動中應遵守《管理辦法》。鐵路監(jiān)管部門要依據(jù)《管理辦法》開展鐵路施工圖設計文件審查監(jiān)督管理工作。

　　2.明確監(jiān)管主體?！豆芾磙k法》第五條至第七條，明確了施工圖設計文件審查的監(jiān)管主體、建設單位責任、審查機構責任?！豆芾磙k法》規(guī)定，國家鐵路局負責全國鐵路行業(yè)的施工圖設計文件審查的指導和監(jiān)督管理工作；地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局負責轄區(qū)內鐵路建設工程施工圖設計文件審查的行業(yè)監(jiān)督管理工作。在具體工程建設項目監(jiān)管范圍的劃分上，地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局負責對國務院投資主管部門審批（核準）和國家授權的鐵路投資機構自行決定的鐵路建設項目的施工圖設計文件審查工作實施監(jiān)督。還規(guī)定了審查參與各方的責任：建設單位應對送審查的資料真實性負責；審查機構對審查工作質量負責，依法承擔審查責任；審查不免除設計單位依法承擔的質量責任。

　　3.明確審查機構資質（能力）和審查人員條件?！豆芾磙k法》第八條至第九條，明確了審查機構資質（能力）和審查人員條件?！豆芾磙k法》按照黨中央國務院“放管服”改革要求，與建筑業(yè)壓減和取消企業(yè)資質、突出審查人員能力的改革思路做好銜接，明確審查機構應當具備與該鐵路建設工程相適應的設計資質或施工圖設計文件審查能力。明確審查能力是指審查機構的審查人員在專業(yè)、數(shù)量、資格、業(yè)績等應能夠滿足相應鐵路行業(yè)設計資質標準有關主導專業(yè)人員的要求。還對審查人員、專業(yè)負責人和總體負責人資格、能力、年齡等做出明確要求。

　　4.明確審查機構選擇?！豆芾磙k法》第十條，明確了建設單位選擇審查機構的權力。建設單位作為施工圖設計文件審查工作的委托主體，有權選擇符合法律法規(guī)和本辦法規(guī)定條件的審查機構開展施工圖設計文件審查工作并簽訂委托合同。

　　5.明確審查資料、審查重點、審查報告（意見）和審查管理?！豆芾磙k法》第十一條至第十四條，明確了審查工作應當提供的審查資料、審查重點、審查報告（意見）以及審查機構內部管理的規(guī)定。建設單位應將施工圖設計文件等有關材料送審查機構。審查重點主要圍繞涉及公共利益、公眾安全和工程建設強制性標準的內容。辦法明確對土建工程的地基基礎、主體結構和防護工程結構的穩(wěn)定性、安全性審查；對軌道結構、通信信號系統(tǒng)、牽引供電系統(tǒng)等是否滿足運營安全與正常運行要求，是否符合現(xiàn)行國家或行業(yè)工程建設強制性標準、批準的設計文件和設計深度等進行審查，同時規(guī)定其他應當審查的內容。審查機構完成審查后，應區(qū)分情況對施工圖設計文件提出審查報告或意見。審查機構應建立審查管理制度，及時歸檔審查有關資料。

　　6.審查工作的其他規(guī)定。《管理辦法》第十五條至第十七條，明確了審查意見分歧處理、分期（階段）審查、修改審查內容等有關處理規(guī)定。《管理辦法》突出建設單位作為委托設計和委托審查主體，當審查機構與設計單位出現(xiàn)意見分歧時，應及時組織設計單位與審查機構溝通說明，確保審查工作順利開展。結合鐵路建設工程特點和實際情況，對分期（分段）審查、變更設計審查等進行了明確。

　　7.審查備案?！豆芾磙k法》第十八至第十九條，明確了申請備案及辦理備案規(guī)定?！豆芾磙k法》明確建設單位是備案工作的責任主體，符合本辦法規(guī)定的項目建設單位，應在審查合格后，認真填寫《鐵路建設工程施工圖設計文件審查備案申請表》，將項目情況、需要說明的有關問題、審查機構意見、建設單位意見等內容填記清晰完整，一式三份，并加蓋公章后，向地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局（或監(jiān)督機構）申請備案。地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局（或監(jiān)督機構）形式審查后，符合要求的，及時辦理備案，在《鐵路建設工程施工圖設計文件審查備案申請表》上填記備案編號并加蓋公章，完成備案程序。為精簡備案手續(xù)，減輕建設單位負擔，明確首次備案手續(xù)可與工程質量監(jiān)督手續(xù)合并辦理。

　　8.審查監(jiān)督及問題處置?！豆芾磙k法》第二十條至第二十二條，明確了鐵路監(jiān)管部門應依法進行監(jiān)督檢查，細化了對違反本辦法行為的處置措施。《管理辦法》按照國務院行政法規(guī)授權，明確鐵路監(jiān)管部門在進行工圖設計文件審查工作監(jiān)督檢查時，有權要求被檢查單位提供相關資料。列舉了施工圖設計文件審查工作中，審查機構和建設單位可能存在的典型問題。鐵路監(jiān)管部門應根據(jù)問題的具體情形，依據(jù)法律法規(guī)和本辦法規(guī)定進行處理。

　　9.明確地方鐵路的施工圖審查管理?！豆芾磙k法》第二十三條，明確了地方鐵路建設工程的施工圖設計文件審查管理工作。按照交通運輸領域中央與地方財政事權劃分規(guī)定和“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，屬地方事權的，由地方政府鐵路監(jiān)管部門負責。地方政府鐵路監(jiān)管部門應制定符合屬地情況的鐵路建設工程施工圖設計文件審查管理辦法，制定時可依據(jù)有關法律法規(guī)要求參照本辦法。

　　10.明確與其他規(guī)定的關系，解釋權以及生效日期?！豆芾磙k法》第二十四至二十六條，明確鐵路建設工程施工圖設計文件審查管理工作除符合本辦法外，還應符合國家關于環(huán)保、抗震、防雷、消防等其他有關規(guī)定。辦法由國家鐵路局工程監(jiān)督管理司負責解釋，實施日期為2021年5月1日。