財(cái)政部對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第7295號(hào)建議的回復(fù)
財(cái)預(yù)函〔2020〕124號(hào)
唐曉明等8名代表：
你們提出的關(guān)于將部分收費(fèi)公路專項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目政府方資本金使用的建議收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
一、地方政府專項(xiàng)債券支持甘肅情況
自2015年新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，每年大幅增加甘肅省的新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額規(guī)模。2015-2020年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，分別下達(dá)甘肅省新增專項(xiàng)債券額度25億元、25億元、158億元、204億元、368億元、614億元，年均增長(zhǎng)90%。下一步，分配以后年度地方政府債務(wù)限額時(shí)，在有效防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，積極加大對(duì)甘肅省支持力度，促進(jìn)甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
二、關(guān)于將部分收費(fèi)公路專項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目政府方資本金問(wèn)題
按照國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署，專項(xiàng)債券作為符合條件重大項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域已由4個(gè)進(jìn)一步擴(kuò)大為10個(gè)，其中包括收費(fèi)公路。甘肅省可在國(guó)務(wù)院確定的比例內(nèi)將收費(fèi)公路專項(xiàng)債券用作符合條件的重大項(xiàng)目資本金。
對(duì)于將專項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目資本金的問(wèn)題,這種模式雖有利于帶動(dòng)大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財(cái)政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。此外，按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。
感謝你們對(duì)財(cái)政工作的關(guān)心，歡迎再提寶貴意見(jiàn)。
聯(lián)系單位及電話：財(cái)政部預(yù)算司 010-68551433
財(cái) 政 部
2020年9月8日
回復(fù)明確：
1、專項(xiàng)債券可以用作符合條件的重大項(xiàng)目資本金；
2、專項(xiàng)債券不宜作為PPP項(xiàng)目資本金。
具體到收費(fèi)公路項(xiàng)目，專項(xiàng)債可以作為收費(fèi)公路項(xiàng)目的資本金，但如果該公路項(xiàng)目是以PPP模式實(shí)施的，則專項(xiàng)債券不宜作為項(xiàng)目的資本金。
延伸閱讀：
專項(xiàng)債能否作PPP項(xiàng)目資本金？財(cái)政部回應(yīng)說(shuō)不行
來(lái)源：第一財(cái)經(jīng) 作者：陳益刊
地方政府專項(xiàng)債券去年開(kāi)始被允許作重大項(xiàng)目資本金，目的是進(jìn)一步發(fā)揮資金撬動(dòng)效應(yīng)。目前一些重大項(xiàng)目采取的是政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式推進(jìn)，業(yè)內(nèi)十分關(guān)注專項(xiàng)債是否可以用作PPP項(xiàng)目資本金，以進(jìn)一步撬動(dòng)投資。
財(cái)政部首次對(duì)這一問(wèn)題給予公開(kāi)回應(yīng)，答案是不行。
近日財(cái)政部公開(kāi)了對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第7295號(hào)建議的回復(fù)中，否決了專項(xiàng)債作PPP項(xiàng)目資本金的可能性。
在這一回復(fù)中，財(cái)政部預(yù)算司表示，對(duì)于將專項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目資本金的問(wèn)題,這種模式雖有利于帶動(dòng)大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財(cái)政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。此外，按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱10號(hào)文）規(guī)定，PPP項(xiàng)目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。
多位PPP專家告訴第一財(cái)經(jīng)記者，財(cái)政部這一回復(fù)其實(shí)明確了專項(xiàng)債不可以作PPP項(xiàng)目資本金。
為發(fā)揮資金撬動(dòng)效應(yīng)，去年6月，中央發(fā)文首次允許將部分地方政府專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。目前重大項(xiàng)目限定十大領(lǐng)域，分別是鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等領(lǐng)域。
財(cái)政部預(yù)算司一級(jí)巡視員王克冰近日公開(kāi)表示，截至今年前三季度，各地已有近3000億元專項(xiàng)債券用作鐵路、軌道交通、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域符合條件的重大項(xiàng)目資本金，發(fā)揮“四兩撥千斤”的帶動(dòng)作用。
為了防控風(fēng)險(xiǎn)，目前專項(xiàng)債用作資本金比重被要求不得超過(guò)25%。前三季度各地發(fā)行（新增）專項(xiàng)債33652億元，其中約3000億元用作資本金，占比約9%，明顯低于前述限制。
PPP專家、大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥告訴第一財(cái)經(jīng)，人大代表正式提案專項(xiàng)債與PPP結(jié)合，意味著地方政府和社會(huì)各界要求整合專項(xiàng)債和PPP兩種工具，以提高資金使用效率實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的呼聲，已經(jīng)從非正式渠道進(jìn)入了正式渠道。財(cái)政部對(duì)此進(jìn)行正式回應(yīng)說(shuō)明中央和地方都意識(shí)到了這一問(wèn)題的重要性。
“盡管現(xiàn)行政策有限制，兩者結(jié)合還存在一定障礙，但隨著有關(guān)各方認(rèn)真深入的研究，問(wèn)題會(huì)在政策比較和選擇過(guò)程中找到答案。財(cái)政部提到10號(hào)文規(guī)定PPP項(xiàng)目不得以債務(wù)性資金作為項(xiàng)目資本金，所以目前專項(xiàng)債不宜作為PPP項(xiàng)目資本金，有一定道理。”金永祥說(shuō)。
2014年之后PPP進(jìn)入高速增長(zhǎng)通道，違規(guī)亂象也隨之增多。2017年開(kāi)始財(cái)政部等部門相繼發(fā)文，加強(qiáng)PPP規(guī)范發(fā)展，對(duì)不合規(guī)項(xiàng)目清理退庫(kù)，PPP此后進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展。
其中，2019年出臺(tái)的上述10號(hào)文中，提出了PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展五大負(fù)面清單，其中就包括不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金。
此前，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)王毅在強(qiáng)調(diào)規(guī)范PPP發(fā)展時(shí)曾表示，要堅(jiān)持“穿透管理、公開(kāi)透明”的原則，要堅(jiān)持并強(qiáng)化對(duì)資本金的管理。任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營(yíng)。
盡管專項(xiàng)債目前不被允許用作PPP項(xiàng)目資本金，但兩者融合進(jìn)一步撬動(dòng)投資是一大方向。財(cái)政部副部長(zhǎng)鄒加怡在2019第五屆中國(guó)PPP發(fā)展（融資）論壇上表示，要探索PPP與專項(xiàng)債的結(jié)合，撬動(dòng)社會(huì)投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng)。
金永祥認(rèn)為，可以在PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)解決相關(guān)問(wèn)題，而不違反現(xiàn)行政策。比如將代建和運(yùn)營(yíng)及部分設(shè)施的投資作為PPP項(xiàng)目的內(nèi)容，政府仍然作為設(shè)施的部分或全部所有者。從目前情況看，專項(xiàng)債項(xiàng)目各環(huán)節(jié)都存在風(fēng)險(xiǎn)，與PPP結(jié)合有助于控制專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
目前3000億元專項(xiàng)債資本金中，用作PPP項(xiàng)目資本金規(guī)模尚未公布。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長(zhǎng)彭程告訴第一財(cái)經(jīng)，專項(xiàng)債不能作PPP項(xiàng)目資本金的影響不大。
