根據(jù)《中華人民共和國審計法》第二十二條的規(guī)定，自2019年3月5日至4月30日，深圳市審計局派出審計組，對深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心負責建設(shè)的深圳市春風隧道工程進行了跟蹤審計，對重要事項進行了必要的延伸和追溯。

　　一、被審計事項的基本情況

　　春風隧道工程西起濱河大道上步立交東側(cè)與濱河大道對接，東至新秀立交西側(cè)與東部過境高速公路市政連接線配套工程對接。道路等級為城市快速路，路線全長5.078公里，其中隧道總長度為4.82公里（盾構(gòu)段長3.58公里）。

　　項目批復總投資估算為504,503.99萬元，批復總概算為513,772.71萬元，建設(shè)單位為深圳市交通運輸局直屬事業(yè)單位深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心（以下簡稱“建設(shè)中心”），資金來源為市政府投資。經(jīng)公開招標，確定工程總承包單位為中鐵隧道集團有限公司（主辦方）與中國中鐵股份有限公司聯(lián)合體。

　　工程于2017年2月23日開工。截至審計進點日，西明挖段地基加固旋噴樁完成141根，主體結(jié)構(gòu)盾構(gòu)始發(fā)段頂板完成2段，盾構(gòu)始發(fā)洞門鋼環(huán)安裝2塊；盾構(gòu)機刀盤中心塊和4個邊塊已到達工地，盾構(gòu)分塊1、2、3、9、10號于2019年4月12日全部運抵深圳大鏟灣碼頭。截至審計現(xiàn)場結(jié)束日，項目東側(cè)明挖段施工需要拆除的8處建（構(gòu)）筑物仍有6處尚未完成。

　　截至2019年2月底，工程共計下達年度投資計劃128,000.00萬元，累計支付107,967.82萬元。

　　二、審計評價意見

　　春風隧道工程建成后能與現(xiàn)狀春風高架共同構(gòu)建羅湖區(qū)南部東西向復合通道，緩解現(xiàn)狀春風高架段通行能力不足的狀況，是我市“東進拓展、中軸提升、西部優(yōu)化”交通戰(zhàn)略的重要一環(huán)。跟蹤審計結(jié)果表明，建設(shè)單位在工程管理、會計核算和財務管理方面均制定了相應的管理制度。在執(zhí)行基建程序方面，完成了可行性研究報告批復、初步設(shè)計概算批復、水土保持方案行政許可、環(huán)境影響審查批復等。為加快工程推進速度，市交通運輸委以函代證階段性發(fā)放開工許可。在招投標方面，市交通運輸委依職責自行研究決定采用工程總承包模式公開招標，確定了詳勘、施工圖設(shè)計、材料設(shè)備采購、施工、試運行等工作的工程總承包單位。同時建設(shè)單位也依法對初步設(shè)計、監(jiān)理進行了公開招標；工程總承包單位設(shè)置了相應的內(nèi)部機構(gòu)，制定了內(nèi)部管理制度規(guī)范工程管理。在資金籌集和使用方面，市發(fā)展改革部門按年度下達投資計劃，采用市財政資金直接支付方式，建設(shè)資金實際到位情況良好，支付較及時。

　　三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

　　（一）我市交通行業(yè)工程總承包管理制度建設(shè)尚不完善

　　審計發(fā)現(xiàn)，我市多個交通項目已采用工程總承包模式招標，擬采用工程總承包模式招標的還有多個大型交通項目，涉及的投資金額超過200億元。

　　而目前我市交通行業(yè)尚無工程總承包相關(guān)管理制度發(fā)布，建設(shè)中心亦尚未制定專門、有針對性的內(nèi)部制度和內(nèi)設(shè)架構(gòu)，不利于規(guī)范我市交通行業(yè)的工程總承包招標、投標、建設(shè)實施、投資控制、進度控制和質(zhì)量控制等建設(shè)管理工作，也不利于交通行業(yè)主管部門加強相關(guān)監(jiān)管工作。

　?。ǘ┕こ掏顿Y控制存在風險

　　1. 招標控制價存在缺項。

　　按照工程總承包招標范圍，對比招標控制價與批復的初步設(shè)計概算，可見招標控制價存在9個缺項，金額總計達15,870.43萬元。

　　而且，按照招標文件中招標質(zhì)量要求：交“竣”工驗收的質(zhì)量評定為合格。承包人應按國家級相關(guān)工程獎項的建設(shè)質(zhì)量標準組織實施本項目，并在竣工驗收后申報國家級相關(guān)工程獎項。招標控制價未考慮招標質(zhì)量要求因素。

　　招標控制價存在上述缺項，未能對中標單位形成全面的激勵約束機制，對工程的投資控制存在不確定性影響。

　　2. 工程總承包投標報價無工程量清單。

　　經(jīng)深圳市交通運輸委備案的春風隧道工程總承包招標文件“18投標報價18.1”規(guī)定：本工程只需填報投標總價。

　　上述行為與市住建局《EPC工程總承包招標工作指導規(guī)則（試行）》第四條“EPC工程總承包的計價模式：建議采用總價包干的計價模式，但地下工程不納入總價包干范圍，而是采用模擬工程量的單價合同，按實計量”，以及第五條第三款“EPC工程總承包定標準備工作。（三）考核投標報價是否合理。主要考核投標人是否編制了較為詳細的估算工程量清單，估算工程量清單與其深化的設(shè)計方案是否相匹配，投標單價是否合理”的規(guī)定不符，不利于工程投資控制。

　　3. 新增盾構(gòu)機更換刀具費用存在不確定性。

　　審計發(fā)現(xiàn)，市發(fā)展改革委批復的投資估算未單獨計列盾構(gòu)更換刀具費用，而市交通運輸委批復的初步設(shè)計概算單獨計列此項費用16,000萬元。由于招投標文件、工程總承包合同并無詳細的條款約定是否包含盾構(gòu)機更換刀具，目前，如何處理該部分費用尚存在不確定性。

　?。ㄈ┕こ虒嶋H進度滯后

　　審計發(fā)現(xiàn)，目前工程實際進度滯后，其主要原因有：

　　軍用光纜影響。因濱河大道紅嶺天橋施工危及國防通信線路安全，部隊通知停止任何施工，從而造成工期延誤。工程總承包單位已申請工期索賠共計293天。

　　總承包單位盾構(gòu)機采購及交貨滯后影響。盾構(gòu)機于2019年4月12日全部運抵深圳大鏟灣碼頭，預計7年31日盾構(gòu)始發(fā)。對應經(jīng)審批的施工組織設(shè)計，實際進度滯后約243天。

　　征地拆遷影響。經(jīng)審批的施工組織設(shè)計原計劃于2018年1月23日完成項目東側(cè)明挖段房屋拆遷，但截至審計現(xiàn)場結(jié)束日，羅湖區(qū)政府仍未完成其中6處的交付，對應實際進度滯后至少約452天，造成東側(cè)管線遷改、交通疏解工程進展受阻。

　　（四）工程總承包合同履行不嚴格

　　1.合同關(guān)于調(diào)差的條款可操作性不強。

　　工程總承包招標文件規(guī)定，本工程只需填報投標總價。故投標報價無工程量清單，不能確定人工、材料、機械的消耗量。而工程總承包合同第16.1條約定，“本項目參與價差調(diào)整的材料僅為人工價格、鋼材、商品混凝土、瀝青混凝土的材料價。具體調(diào)差辦法按照深圳市政府或交通、建設(shè)行政主管部門頒布的最新的材料調(diào)差文件或規(guī)章制度執(zhí)行。最終因物價波動引起的價格調(diào)整，調(diào)整頻率為每6個月/次，材料調(diào)差的數(shù)量以發(fā)包人審批確認的月度計量的施工數(shù)量為基礎(chǔ)”。

　　審計發(fā)現(xiàn)，截至審計現(xiàn)場結(jié)束日，工程總承包單位尚未完成施工圖預算編制，目前工程款月進度審批表采用完成對應合同單項工程金額的百分比計算，無法計量人工、材料、機械的消耗量，亦無法核實發(fā)包人審批確認的月度計量施工數(shù)量的真實性和準確性，上述調(diào)差條款不具備可操作性。

　　2. 合同承包內(nèi)容重復發(fā)包。

　　審計發(fā)現(xiàn)，建設(shè)中心發(fā)包合同清單中，包含了給水管線遷改設(shè)計合同（合同價31.08萬元）、給水管線遷改工程施工合同（合同價1,040.64萬元）。而按照合同協(xié)議書附件五“招標答疑（002）”問答10：給水工程和排水工程（包括給排水遷改工程）均包含在本次招標范圍內(nèi)。上述兩項合同應為工程總承包招標范圍及合同內(nèi)容，為重復發(fā)包。

　　（五）施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)和環(huán)保管理不到位

　　1. 施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理還存在不到位的現(xiàn)象。

　　（1）2019年3月12日，深圳交通工程施工安全監(jiān)督站對春風隧道工程施工現(xiàn)場進行了安全監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)存在違反《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》有關(guān)規(guī)定的行為，要求總承包單位停工整改。

　　總承包單位按要求整改，經(jīng)復查合格，已于2019年3月18日恢復施工。

　?。?）審計現(xiàn)場踏勘，發(fā)現(xiàn)施工現(xiàn)場還存在特種作業(yè)人員無證上崗的現(xiàn)象，現(xiàn)場針對電焊作業(yè)、叉車等特種設(shè)備作業(yè)管理不到位等。

　　2. 施工現(xiàn)場環(huán)保管理不到位。

　?。?）工程總承包單位對總承包投標文件“技術(shù)標部分-二招標人要求編制的專項施工技術(shù)方案-2.1棄渣運輸專項方案”：2.1.8.2技術(shù)保證措施7，以及2.1.9.4余泥渣土遺撒防治措施11，未予嚴格落實，未能對采用水路運輸?shù)挠嗄嘣寥^程進行監(jiān)控。

　?。?）東明挖段泥頭車無二牌二證，違反了市住建局關(guān)于泥頭車使用管理的規(guī)定。

　　四、審計建議

　?。ㄒ唬┽槍ξ沂薪煌ㄐ袠I(yè)工程總承包管理制度建設(shè)尚不完善的問題，建議市交通運輸局組織進行認真研究，完善相關(guān)制度建設(shè)，規(guī)范交通行業(yè)工程總承包管理。

　?。ǘ┙ㄗh建設(shè)中心加大工程進度控制，做好各類風險的預判及應對，積極協(xié)調(diào)征地拆遷部門和管線權(quán)屬單位，加快推進項目建設(shè)，確保工程按期完工，發(fā)揮政府投資的經(jīng)濟效益和社會效益。

　　（三）在后期盾構(gòu)施工過程中，建議市交通局、建設(shè)中心、監(jiān)理單位加強安全監(jiān)測監(jiān)控，嚴格避免對已建成的建筑物、鐵路、軌道交通等造成次生損害。

　　五、被審計單位的整改情況

　　審計結(jié)束后，建設(shè)中心采取措施，積極整改。一是于2019年7月30日印發(fā)了《深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心EPC項目建設(shè)管理辦法（試行）》，加強工程總承包管理。二是要求在工程規(guī)模明確，細化工程量后再啟動EPC項目招標工作。同時提請法律事務所出具關(guān)于盾構(gòu)機刀具更換費用的法律意見書，再研究提出工作意見，報請上級審議。三是積極完善基建程序。四是加強進度管理，加大施工投入，盡量趕回滯后工期。五是完成了施工圖預算編制工作，今后將總結(jié)經(jīng)驗，完善合同條款，增強可操作性。同時將重復發(fā)包的合同承包內(nèi)容從工程總承包合同總價中扣除。六是在市交通運輸局指導下，加強監(jiān)督監(jiān)管力度，開展施工單位自查自糾、業(yè)主督促整改、質(zhì)檢站執(zhí)法檢查，明確工作職責，確保整改工作部署到位、責任到位、落實到位。