【案例特點】該案例是德國F模式下第一個交通PPP項目，采用使用者付費 不足部分由政府補貼的“可行性缺口補助”支付方式。案例著重介紹了（1) F 模式的相關(guān)機制設(shè)計；（2)項目不大成功的原因在于政府和社會資本方都缺乏經(jīng) 驗，突出表現(xiàn)在預(yù)測交通流量相比實際水平過于樂觀，最終政府因缺乏公共資金、 無力接管項目而將特許經(jīng)營期從30年延長到50年，引起了爭議。這表明有效控 制流量等關(guān)鍵風(fēng)險的重要性。
一、項目概述
(一）項目背景
在羅斯托克地區(qū)，瓦諾河呈U形，老城區(qū)中心位于南部。由于地理 環(huán)境的原因，現(xiàn)有道路按城市結(jié)構(gòu)引導(dǎo)交通流量通過市中心和相鄰區(qū)域。 另外，由于羅斯托克市位于該地區(qū)的中心位置，每天有高達6萬輛車要穿 過該市。多年來，羅斯托克市的跨城環(huán)線公路面臨著交通狀況持續(xù)惡化的 困境，大大降低了城市吸引力和發(fā)展空間，也加重了當(dāng)?shù)厥忻窈徒?jīng)濟發(fā)展 以及整個區(qū)域環(huán)境的負(fù)擔(dān)。修建羅斯托克北部和南部的環(huán)線公路正是為了 緩解和改善這一狀況，而修建瓦諾河隧道對于這一連接環(huán)線至關(guān)重要。
為解決跨越瓦諾河的技術(shù)問題，參與方分析了各種類型的橋梁和隧道 方案。從功能和經(jīng)濟角度而言，隧道和橋梁方案均可行，但考慮到影響施 工邊坡坡度的地質(zhì)因素，以及建造橋梁需要修建高路堤和一排排緊密的橋墩，隧道方案成為優(yōu)先選擇。另外，由于城市規(guī)劃的原因，橋梁方案似乎更不可行。
羅斯托克市瓦諾隧道是德國基于F模式建成的首個PPP公路項目。 1994年出臺的《德國聯(lián)邦公路社會資本融資法案》是該項目的法律基礎(chǔ)， 也是向使用者收費的前提。由于該項目在沒有德國聯(lián)邦政府實質(zhì)參與的情 況下實施，因此項目變更了管轄權(quán)，羅斯托克市政府成為該項目的實施和 特許權(quán)授予方。
在瓦諾河底修建地下隧道的計劃最初可追溯到20世紀(jì)60年代，當(dāng)時 已列為羅斯托克城市開發(fā)規(guī)劃中的一部分。1992年，瓦諾隧道被納人聯(lián) 邦交通路網(wǎng)規(guī)劃，但屬遠(yuǎn)期需求項目，優(yōu)先級較低。1994年《德國聯(lián)邦 公路社會資本融資法案》通過后不久，羅斯托克市公民委員會決定采用 PPP模式以特許權(quán)方式實施該項目。項目采用國際招標(biāo)，特許權(quán)包括設(shè) 計、融資、建造、運營、維護及收費權(quán)利等。最終，在法國、歐洲乃至國 際上積累了豐富經(jīng)驗的法國布衣格（Bouygues)公司被確定為優(yōu)先競標(biāo)人 并中標(biāo)。瓦諾隧道項目于2001年12月開工，2003年9月投入使用。根據(jù) 羅斯托克市與項目公司的合同，特許權(quán)期限為30年。
(二）項目目標(biāo)
瓦諾隧道的建設(shè)將對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起到重要作用，先進、高效的交通 基礎(chǔ)設(shè)施，將直接影響該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和吸引力，這意味著瓦諾隧道將 為羅斯托克市及周邊地區(qū)帶來巨大的經(jīng)濟價值。由于該隧道是社會資本方 進行設(shè)計、建造、融資及運營的首個項目，并且是德國首個由使用者付費 的項目，因此該項目尤為受關(guān)注。
項目對該市的好處有：
通過隧道吸引跨城出行車輛選擇環(huán)城公路，以緩解城市交通網(wǎng)的壓力；
去往羅斯托克市中心區(qū)的車輛可通過環(huán)城公路的適當(dāng)出口分流而 不必穿越市中心。
此外，包含瓦諾隧道的新環(huán)城公路系統(tǒng)，沿瓦諾河兩岸環(huán)繞著市中 心，縮短了交通時間和距離，形成了區(qū)域優(yōu)勢。羅斯托克港口和區(qū)域內(nèi)的 工業(yè)，以及羅斯托克和周邊地區(qū)的旅游業(yè)都因此受益。
二、法律框架
1994年《徳國聯(lián)邦公路社會資本融資法案》通過之后，政府可將公 路基礎(chǔ)設(shè)施項目的所有權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)移給社會資本方。同時根據(jù)法案第二 條，該法案構(gòu)成了向使用者收取通行費的法律基礎(chǔ)，從而使社會資本投資 能夠收回。
基于該法案而應(yīng)用的PPP模式稱為F模式，是德國公路領(lǐng)域存在時 間最長的PPP模式。在F模式項目中，特許經(jīng)營者擁有20到30年的特許 經(jīng)營期，負(fù)責(zé)建設(shè)、維護和運營公路基礎(chǔ)設(shè)施，特許經(jīng)營期后，特許經(jīng)營 者需按事先約定的條件將基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。作為回報，經(jīng)營者獲得直 接向使用者收取費用的權(quán)利，用于收冋投資和后續(xù)支出。從法律角度而 言，F(xiàn)模式下的項目以“建造特許權(quán)”的方式實施，由經(jīng)營者負(fù)責(zé)籌集 資金作為投資，聯(lián)邦政府對項目的財政支持一般不超過建設(shè)成本的20%。
受歐盟法律的限制，只有對諸如橋梁、隧道和山區(qū)公路這樣多車道的 聯(lián)邦級高速公路項目才能申請運用F模式。對基礎(chǔ)設(shè)施項目申請的限制 很有必要，因為根據(jù)歐盟法律，只有這些類型的項目才可以征收以距離或 時間計量的費用。
一般而言，按照F模式實施的項目需獲得聯(lián)邦政府和州的同意和協(xié) 助。相應(yīng)的州政府根據(jù)管理法令負(fù)責(zé)監(jiān)督項目的實施。聯(lián)邦政府則依據(jù)管 理法令擁有指導(dǎo)權(quán)，并負(fù)責(zé)審批和發(fā)放公共財政補貼。收費價格的制定由 聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，但需事先與州達成一致意見。2005年頒布的PPP促進法 (一項旨在簡化德國PPP項目實施程序的新法案）對條款進行了修訂?，F(xiàn) 基本上可由各州負(fù)責(zé)確定通行費的征收數(shù)額，但交通部依然保留著對州決 策的控制。
在F模式下，準(zhǔn)備可行性研究是項目實施的開始?？尚行匝芯恐行?對項0費用、預(yù)計交通流量、預(yù)期收入以及提高收費的偏差影響進行評 估，并評估以F模式實施項目的可行性、收費額及其與公共財政補貼的關(guān)系。
基于F模式的特許權(quán)可在兩種情形下授予：在“常規(guī)設(shè)計”情形下， 政府授予特許權(quán)是在項目方案獲得審批通過之后，這樣，社會資本方不再 對項目的技術(shù)設(shè)計有任何實質(zhì)性的影響；在“概念競賽”情形下，特許經(jīng) 營方可以提出替代性技術(shù)設(shè)計方案，但需承擔(dān)公眾質(zhì)詢和辦理審批程序的 部分責(zé)任，在大多數(shù)情況下，這可能成為特許經(jīng)營方的一個重大風(fēng)險。
F模式下收取的通行費用于償還社會資本投資。在計算一定期限內(nèi)的 收費額時，要考慮動態(tài)建設(shè)成本的折舊、運營和維護成本，以及債務(wù)融資 成本和股本金回報。根據(jù)《德國聯(lián)邦公路社會資本融資法案》第三條第 五款，前兩項成本可按照固定價格寫人特許經(jīng)營合同。
F模式的優(yōu)點和缺點如下：
優(yōu)點：
加快聯(lián)邦高速公路建造；
減輕聯(lián)邦政府的財政負(fù)擔(dān)；
由用戶付費來償還資金。
缺點：
技術(shù)方案成本過高導(dǎo)致抬高通行費；
項目公司的前期籌資導(dǎo)致融資成本較高;
交通流量風(fēng)險和收益難以估計。
德國已有兩個項目按F模式實施：一個是羅斯托克市的瓦諾隧道， 于2003年投入運營；另一個則是Luebeck市穿越Trave河的Herrentunnel 隧道。這兩個項目都進行了公開招標(biāo)并授予了特許權(quán)。
三、合同和融資框架
(一）主要參與方和項9結(jié)構(gòu)
1994年，羅斯托克市議會決定基于德國特許經(jīng)營模式實施該隧道項 目。在資格預(yù)審之后進行了邀請招標(biāo)。未來的特許經(jīng)營方從一開始就全程 參與了 “概念競賽”。因此，持續(xù)的優(yōu)化過程才能得以實現(xiàn)。法國布衣格 (Bouygues)公司最終成為優(yōu)先談判對象，于1996年7月簽署特許權(quán)協(xié) 議，并與Macquarie infrastructure共同出資成立了項目公司。項目公司作 為特許經(jīng)營方，負(fù)責(zé)在30年特許期內(nèi)該隧道的建造、運營和融資。合同 期滿后，將隧道移交給政府。
布衣格公司作為社會資本方的牽頭發(fā)起人，負(fù)責(zé)該項目的規(guī)劃審批、 最終設(shè)計、建造和交付a羅斯托克市提供政府補貼，并負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。
(二）資金來源
在完成招標(biāo)和選擇優(yōu)先談判對象之后，該項目就處于停滯狀態(tài)。直到 1999年6月開始申請官方的批準(zhǔn)，于丨999年10月獲得批準(zhǔn)，1999年12 月完成融資。德意志銀行牽頭的銀行財團提供了總額約2. 2億歐元（約 9億美元）的貸款。此外，歐盟在歐洲交通網(wǎng)（Trans-EuTOpean-Net- work)框架下，提供了 8%的補貼以確保財務(wù)可持續(xù)性相應(yīng)改善。
(三）見險分擔(dān)
就每個成功的PPP項目而言，有效識別風(fēng)險并分配給最能夠控制該 風(fēng)險的合作方至關(guān)重要。這是達到最佳可行效率的基本準(zhǔn)則。由于此前德 國公路部門缺乏BOT模式經(jīng)驗，因此從項目參與各方分擔(dān)風(fēng)險的角度來 看，這是首開先河的做法。
由于項目以“概念競賽”的方式招標(biāo)，社會資本方不得不承擔(dān)伴隨 項目批準(zhǔn)而可能帶來的高風(fēng)險，批準(zhǔn)過程可能給社會資本方帶來不可預(yù)見 的義務(wù)以及成本增加。
除了擁有收取通行費的權(quán)利，項目公司堅持要求政府提供擔(dān)保。在因 法律原因或不可抗力而導(dǎo)致收費中斷的情況下，可考慮延長特許經(jīng)營期， 彌補收費中斷的損失?；谕稑?biāo)文件包含的交通流量預(yù)測報告，規(guī)定了頭 三年通行費的最高限額。
交通流量風(fēng)險及相應(yīng)的虧損風(fēng)險被轉(zhuǎn)移給了項目公司。這種風(fēng)險分擔(dān) 應(yīng)當(dāng)慎重考慮，因為法律框架（1994年法案）意在政府和社會資本方共 擔(dān)風(fēng)險。在遭遇不可抗力的情況下，羅斯托克市將分擔(dān)最高達1 000萬歐 元中最多50%的費用，剩余部分由項目公司承擔(dān)。不過，如果對項目公 司有合理可行的方案，如調(diào)高收費率或延長特許期，則必須預(yù)先說明。
(四）文通洗量領(lǐng)測
在免收通行費的假設(shè)下，不同機構(gòu)在項目實施前均假定每天通過隧道 的車輛約有4萬輛。在收取通行費的假設(shè)下，預(yù)測估計數(shù)字調(diào)低到了2. 5 萬~3萬輛。項目竣工前幾個月，即2003年4月預(yù)測的流量仍然較高。 但最后預(yù)計的交通流量再次被調(diào)低為每天約2. 2萬輛。
項目公司在1992年、1996年、1999年所做的使用分析形成了該項目 交通流量預(yù)測的基礎(chǔ)。項目公司曾預(yù)計隧道投人運營后第一年每天有1.2 萬輛的流量，第二年會達到每天有2萬2. 5萬輛。達到這些流量對于實 現(xiàn)社會資本方的預(yù)期收益是必要的，若無法達到這個水平，至少流量總體 上應(yīng)處于不斷增加的狀態(tài)，且在一年中的高峰時期每天至少有1. 3萬個用 戶通過該隧道。羅斯托克市采信了這一分析結(jié)果，未委托其他機構(gòu)進一步 預(yù)測。但隧道剛開始運營的兒個月交通流量統(tǒng)計顯示，平均交通流量僅為 項目公司預(yù)測流量的一半。雖然隧道通車以來，交通流量呈現(xiàn)明顯增加趨 勢，但尚不能確定最終將穩(wěn)定在何種水平。圖2-5顯示了運營開始至 2005年7月按月平均的日交通流量情況。
四、項目進展
2003年10月項目啟動運營后，瓦諾隧道就因?qū)嶋H交通流量與預(yù)測交 通流量的顯著差異而出現(xiàn)數(shù)千萬虧損。一種專家觀點認(rèn)為，項目在30年 特許期的基礎(chǔ)上核算成本收益和投融資，導(dǎo)致過度負(fù)債?？紤]到交通流量 大幅低于預(yù)期，若再將特許期延長20年，達到50年，將可增加項目公司 收人，避免破產(chǎn)。
上述事態(tài)的發(fā)展引起了不同立場的游說者之間關(guān)于羅斯托克市批準(zhǔn)特 許期延長是否與德國法律一致和合法的諸多討論。項目公司堅持如下觀點：延長特許期將僅適用于與羅斯托克市的合同，與聯(lián)邦政府沒有關(guān)系。
在此期間，羅斯托克市由于公共債務(wù)水平過高，無力接管項目，因此 選擇了將特許經(jīng)營期延長為50年。這使得有關(guān)政黨和游說組織認(rèn)為，延 長特許期的決定欠考慮、不成熟，羅斯托克市民發(fā)現(xiàn)他們將不得不多支付 20年的通行費。
五、經(jīng)驗教訓(xùn)
德國在實施PPP方面是后來者，在F模式的具體實踐中得到了一些 經(jīng)驗教訓(xùn)：
第一，政府和社會資本等主要參與方缺乏PPP經(jīng)驗，導(dǎo)致了項目開 發(fā)和實施過程中的錯誤決策和不當(dāng)措施，成為本項目作為德國第一個F 模式下PPP項目不大成功的原因。
第二，當(dāng)本項目開始時，實際上德國的PPP法律框架條件并不充分 和合理，且在某些方面受到歐盟法律約束。此后，進行了法律修訂，2005 年出臺了PPP促進法案，PPP簡化法案則預(yù)計于2007年底頒布。同時還 需注意，根據(jù)國際經(jīng)驗，明確界定的法律框架只是為成功的PPP合作提 供條件，合作雙方都必須依賴法律基礎(chǔ)和可靠的風(fēng)險分擔(dān)。更重要的是， 各參與方應(yīng)將合同關(guān)系真正視為長期合作的伙伴關(guān)系。
第三，應(yīng)特別關(guān)注交通量的預(yù)測以實現(xiàn)預(yù)期收人。項目公司應(yīng)盡最大 努力提供與實際相符的交通量預(yù)測，整個項目的可行性取決于可靠的 數(shù)據(jù)。
第四，其他未考慮的因素也造成了影響。羅斯托克出現(xiàn)移民潮，人U 數(shù)量大幅減少，人口流動的主要原因是高失業(yè)率。一項研究表明，羅斯托 克市的人口至2020年將減少15%。這個變化將對整個羅斯托克市的經(jīng)濟 及該項目造成巨大影響。
第五，收費調(diào)整措施的影響未知。項目公司向政府提交的新價目表于 2007年初生效。今后還計劃將大客車和重型車的通行費率最多調(diào)低40%。 此外，假日期間增加收費。雖然收費調(diào)整為增加項目利潤提供了機會，但 用戶的負(fù)擔(dān)也同時增加。收費調(diào)整措施是否能提高項目的經(jīng)濟效益尚 未知。
