河南省人民政府《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（2014-11-27）
2017-12-27
河南省人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見豫政〔2014〕89號(hào)
各省轄市、省直管縣(市)人民政府,省人民政府各部門:
為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)和省委九屆七次全會(huì)精神,鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營權(quán)等方式參與河南省重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資運(yùn)營,拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,提高公共產(chǎn)品供給能力和效率,促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變,現(xiàn)就推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式提出如下指導(dǎo)意見:
一、充分認(rèn)識(shí)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義
政府和社會(huì)資本合作模式是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式,是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段,是加快政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要,是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求。推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式,向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目,可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,有利于整合社會(huì)資源,盤活社會(huì)存量資本,激發(fā)民間投資活力,拓展企業(yè)發(fā)展空間,提升經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí);能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合,減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過度參與,提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率;有利于確定政府與市場的邊界,促進(jìn)簡政放權(quán),更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。
二、推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)思想和基本原則
(一)指導(dǎo)思想。貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)、省委九屆七次全會(huì)精神,鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營權(quán)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資運(yùn)營,拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)資金渠道,提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率,激發(fā)社會(huì)資本活力,加快轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益共同提高。
(二)基本原則。一是權(quán)責(zé)對(duì)等原則。樹立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的契約精神,嚴(yán)格按照合同辦事。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則,合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān),政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。政府不得承諾給予社會(huì)資本過多補(bǔ)貼,不兜底市場風(fēng)險(xiǎn)。
二是科學(xué)決策原則。在項(xiàng)目選擇時(shí)進(jìn)行充分評(píng)估論證,與傳統(tǒng)的政府直接建設(shè)運(yùn)營方式進(jìn)行比較分析,確保采用政府和社會(huì)資本合作模式后,能夠提高服務(wù)質(zhì)量和效率,或降低使用者成本,增強(qiáng)決策科學(xué)性。
三是激勵(lì)相容原則。綜合考慮項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益,建立收益分配和績效考核制度,一方面通過動(dòng)態(tài)調(diào)整收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼,確保社會(huì)資本回報(bào)合理,項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營。另一方面建立嚴(yán)格的績效評(píng)價(jià)機(jī)制,對(duì)提供的公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),確保項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果。
四是互利共贏原則。充分考慮社會(huì)公共需求和政府管理需求,合理照顧企業(yè)業(yè)務(wù)拓展和投資回報(bào),確立社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo),有效平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益,實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾共贏。
三、推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的重點(diǎn)任務(wù)
(一)積極開展項(xiàng)目示范。各級(jí)政府要在科學(xué)評(píng)估本地公共服務(wù)需求的基礎(chǔ)上,積極探索運(yùn)用規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式建設(shè)一批基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)示范項(xiàng)目。示范項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)選擇價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定的項(xiàng)目,如城市供水、燃?xì)?、污水和垃圾處理、地下綜合管廊、高速公路、軌道交通、保障性安居工程、職業(yè)教育、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等項(xiàng)目,優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。對(duì)已建成的項(xiàng)目,可采用政府和社會(huì)資本合作模式,通過項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓、重組等方式進(jìn)行升級(jí)改造。各級(jí)政府要結(jié)合本地需要,積極篩選擬實(shí)施的示范項(xiàng)目,建立本級(jí)項(xiàng)目備選庫,并統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目成熟度、可示范程度等因素,分批次向社會(huì)公布推介入庫項(xiàng)目。
(二)加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估論證。各級(jí)政府或授權(quán)實(shí)施單位要對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估論證和篩選,對(duì)不同合作方式所對(duì)應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤進(jìn)行綜合分析,對(duì)項(xiàng)目的定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出質(zhì)量與效益、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營維護(hù)成本、融資方案和中長期財(cái)政補(bǔ)貼等進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估,平衡項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益。必要時(shí)可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)提供咨詢。
(三)擇優(yōu)選擇合作伙伴。各級(jí)政府或授權(quán)實(shí)施單位要按照《中華人民共和國政府采購法》及有關(guān)規(guī)定組織開展招標(biāo),同等對(duì)待各類投資主體,對(duì)合作伙伴需要滿足的條件提出明確要求,綜合評(píng)估合作伙伴專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素,擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴。政府或授權(quán)實(shí)施單位在項(xiàng)目前期論證階段,要對(duì)有意向參與項(xiàng)目合作的社會(huì)資本開放,促進(jìn)社會(huì)資本積極參與項(xiàng)目前期工作;要鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提前介入,為項(xiàng)目提供融資、保險(xiǎn)等服務(wù)。
(四)規(guī)范項(xiàng)目合同管理。各級(jí)政府或授權(quán)實(shí)施單位與項(xiàng)目合作伙伴在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上訂立項(xiàng)目合同,明確項(xiàng)目功能、績效要求、付款方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益調(diào)整、爭議解決程序、退出機(jī)制、監(jiān)督管理等事項(xiàng)。省財(cái)政廳要制定標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目合同文本。各地在訂立具體合同時(shí),要因地制宜完善合同條款,確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。
(五)完善項(xiàng)目支持政策。各級(jí)政府可結(jié)合自身財(cái)力狀況,因地制宜給予政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合項(xiàng)目的融資、保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品。對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益,但社會(huì)效益較好的項(xiàng)目,各級(jí)政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼要綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長期承受能力等因素合理確定。財(cái)政補(bǔ)貼要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”逐步轉(zhuǎn)變,探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制,將財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)分類納入同級(jí)政府預(yù)算,并在中期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。
(六)加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。各級(jí)政府要根據(jù)中長期財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出,對(duì)政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí),要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素,量力而行,減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。省財(cái)政廳要建立統(tǒng)一的項(xiàng)目名錄管理制度和財(cái)政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計(jì)監(jiān)測制度,按照政府性債務(wù)管理要求,依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù),切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
(一)健全工作協(xié)調(diào)機(jī)制。省政府成立政府和社會(huì)資本合作模式推廣運(yùn)用工作領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署全省政府和社會(huì)資本合作模式推廣運(yùn)用工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,辦公室設(shè)在省財(cái)政廳,具體履行政策制訂、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、運(yùn)營補(bǔ)貼、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé),并會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營的監(jiān)督指導(dǎo)。發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、國土資源、環(huán)保、水利、衛(wèi)生計(jì)生、教育、審計(jì)等行業(yè)主管或監(jiān)管部門,在各自職責(zé)范圍內(nèi)牽頭做好本行業(yè)合作項(xiàng)目的篩選工作,參與項(xiàng)目過程管理,依法履行監(jiān)管職責(zé)。市、縣級(jí)政府要建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制,明確職責(zé)分工和工作目標(biāo)要求,為推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式提供組織保障。
(二)加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)力度。各級(jí)政府要大力宣傳政府和社會(huì)資本合作的工作理念和方法,調(diào)動(dòng)政府部門、市場主體和社會(huì)公眾參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的積極性,形成良好的社會(huì)氛圍。要大力加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施能力建設(shè),注重引進(jìn)和培育高層次專業(yè)人才,提升項(xiàng)目組織實(shí)施質(zhì)量。要及時(shí)向社會(huì)發(fā)布相關(guān)政策,公開市場準(zhǔn)入和投資等方面的信息。省財(cái)政廳要會(huì)同有關(guān)部門在項(xiàng)目論證、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、合作伙伴選擇、融資安排、合同管理、運(yùn)營監(jiān)管、績效評(píng)價(jià)等工作環(huán)節(jié),為市、縣級(jí)政府提供全方位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐,確保合作項(xiàng)目規(guī)范有序?qū)嵤?br />
(三)強(qiáng)化政府管理職責(zé)。各級(jí)政府作為推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式工作的責(zé)任主體,要明確職責(zé)分工,抓好工作落實(shí)。要圍繞提高行政效率和工作質(zhì)量,加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)環(huán)節(jié)的制約和監(jiān)督。要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管,建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系,對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營管理、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)情況依法對(duì)外公開,接受社會(huì)監(jiān)督。根據(jù)績效評(píng)價(jià)情況,依據(jù)合同約定對(duì)價(jià)格、補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整,激勵(lì)社會(huì)資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。
河南省人民政府
2014年11月27日
