傅蔚岡：中國(guó)高速公路為什么要收費(fèi)？
2015-07-23
對(duì)于中國(guó)高速公路，公眾意見最大的估計(jì)就是其收費(fèi)政策，據(jù)說(shuō)現(xiàn)在世界上70%以上的收費(fèi)公路都是在中國(guó)。自從2012年8月份開始中國(guó)政府決定在春節(jié)、清明、五一和十一等四個(gè)節(jié)假日對(duì)七座以下小汽車免費(fèi)后，公眾對(duì)高速公路免費(fèi)的期盼又增加了很多。不過7月21日，交通運(yùn)輸部公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《條例》）修訂稿則是打破了高速公路免費(fèi)的夢(mèng)想：政府收費(fèi)高速公路在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營(yíng)高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿后，其養(yǎng)護(hù)、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障效率通行的原則實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。
為什么美國(guó)的高速公路可以免費(fèi)，而中國(guó)卻要收費(fèi)？
也真是如此，很多人將此稱之為“高速公路將永遠(yuǎn)收費(fèi)”并引發(fā)了諸多不滿。不滿的原因還是老調(diào)重彈，為什么其他國(guó)家的高速公路可以免費(fèi)，而中國(guó)卻要收費(fèi)？大約是在3年前，我曾經(jīng)寫過短文，討論中國(guó)高速公路為什么要有“貸款修路、收費(fèi)還貸”的模式，一個(gè)很重要的原因就在于中國(guó)啟動(dòng)高速公路建設(shè)時(shí)的機(jī)動(dòng)車擁有量實(shí)在太低，無(wú)法像美國(guó)那樣通過燃油稅給高速公路建設(shè)和維護(hù)籌資。一個(gè)可供佐證的數(shù)據(jù)是，1990年全國(guó)民用汽車保有量?jī)H有551.36萬(wàn)輛，如果每年只靠這些汽車的燃油稅來(lái)解決高速公路的籌建，那么中國(guó)高速公路擁有量斷然不可能達(dá)到今天的成就：《2014年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》表明，截至2014年底，全國(guó)高速公路里程11.19萬(wàn)公里，已經(jīng)躍居世界第一。
為什么不能靠燃油稅為高速公路籌資，而是按照里程收費(fèi)？
那么接下來(lái)的問題就是，在中國(guó)機(jī)動(dòng)車擁有量已經(jīng)進(jìn)入世界前列的今天，能否實(shí)施像美國(guó)那樣的燃油稅制度，而不是像現(xiàn)在的高速公路收費(fèi)制度為高速公路的運(yùn)營(yíng)和建設(shè)籌資？統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，中國(guó)龐大的汽車擁有量已經(jīng)能夠負(fù)擔(dān)相關(guān)的費(fèi)用：截至2013年底，中國(guó)共有民用車輛12670.14萬(wàn)輛，其中私人汽車擁有量是10501.68萬(wàn)輛；中國(guó)車船稅473.96億元，車輛購(gòu)置稅為2596.34億元；2013年全國(guó)消費(fèi)成品油為2.87億噸，其中品種汽油和柴油分別超過0.93億噸（1噸約1350升）、1.7億噸（1噸約1190升），按此計(jì)算，2013年征收的成品油消費(fèi)稅超過3000億；換句話說(shuō)，2013年與機(jī)動(dòng)車相關(guān)的稅收約為6000億元。那么，每年6000億元的稅收是否能夠滿足公路的養(yǎng)護(hù)和建設(shè)費(fèi)用？
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2013年中央和地方公共財(cái)政為交通運(yùn)輸行業(yè)共支出9348.82億元，其中用于公路運(yùn)輸?shù)闹С黾s為4108.94億元。照此算來(lái)，直接來(lái)自汽車及和燃油的稅收估計(jì)已經(jīng)能夠滿足相關(guān)的支出？需要指出的是，目前中國(guó)公路中相當(dāng)一部分的費(fèi)用并不是公共財(cái)政支出，而是來(lái)自使用者付費(fèi)。據(jù)《2013年收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國(guó)收費(fèi)公路支出總額為4313億元，而當(dāng)年全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)總收入為3652億元，兩者之間有662億元的缺口。在總額4313億元的支出中，用于還本付息支出3147億元，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)支出390億元，運(yùn)營(yíng)管理支出457億元，稅費(fèi)支出214億元，其他費(fèi)用支出104億元。如果以此來(lái)看，在現(xiàn)行稅率下要讓公路的支出都是來(lái)自于燃油稅恐怕還不太現(xiàn)實(shí)，收取通行費(fèi)恐怕還是一個(gè)更為可行的方式。
更為重要的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，隨著技術(shù)原因，市場(chǎng)上出現(xiàn)了越來(lái)越多的非燃油車，如果再以燃油稅為公路建設(shè)和維護(hù)籌集資金，馬上遇到的一個(gè)問題就是，那些電動(dòng)車可能無(wú)需為其在路上行駛而支付費(fèi)用，而這和使用者付費(fèi)的根本宗旨相違背。也正是如此，即便在美國(guó)這樣以燃油稅為主體的國(guó)家，最近也出現(xiàn)了由燃油費(fèi)向里程計(jì)費(fèi)的潮流。
美國(guó)于1956年制定的《聯(lián)邦資助高速公路法》確立了交通專用的聯(lián)邦燃油稅，其出發(fā)點(diǎn)是基于“使用者付費(fèi)”，即道路系統(tǒng)的主要受益對(duì)象是機(jī)動(dòng)車輛的駕駛者，因此他們要為道路使用行為支付合適的稅費(fèi)。之所以這樣考慮，很重要的一個(gè)原因是當(dāng)年各種車輛的燃油效率比較接近，燃油消耗也就成為駕駛行為的衡量方式。但是隨著技術(shù)原因，新能源汽車的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的燃油稅機(jī)制遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)。根據(jù)明尼蘇達(dá)大學(xué)趙志榮教授的總結(jié)，這種挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是燃油稅已經(jīng)無(wú)法體現(xiàn)“使用者付費(fèi)”的邏輯基礎(chǔ)；另一方面，高收入階層擁有新車的比例較高，往往有比較高的燃油效率，和較低的燃油稅負(fù)擔(dān)；相反，收入較低的階層大量使用的舊車往往有較低的燃油效率，因此對(duì)燃油稅的貢獻(xiàn)更大。這種“劫貧濟(jì)富”的福利補(bǔ)貼，也與社會(huì)公平原則相悖。
也正是如此，近年來(lái)美國(guó)在積極探索按里程收費(fèi)，而中國(guó)目前的公路收費(fèi)制度實(shí)際上也是按照里程收費(fèi)。換句話說(shuō)，當(dāng)年因?yàn)?ldquo;貸款修路、收費(fèi)還貸”邏輯而建立的收費(fèi)公路體系，在新能源汽車大面積使用的背景下，居然會(huì)被歪打正著而與時(shí)代的技術(shù)背景相契合。
為什么不僅要收費(fèi)，而且必須由經(jīng)營(yíng)性公司來(lái)收費(fèi)？
當(dāng)然，這并不意味著目前的收費(fèi)公路體系就無(wú)可指責(zé)，比如說(shuō)在ETC技術(shù)如此發(fā)達(dá)且人力成本逐漸走高的當(dāng)下，目前的收費(fèi)系統(tǒng)有沒有必要維持如此高的人工收費(fèi)比例？大規(guī)模的人工收費(fèi)既導(dǎo)致了高昂的人力成本，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致收費(fèi)口的交通擁堵——已經(jīng)有足夠多的研究證明，收費(fèi)口是導(dǎo)致高速公路擁堵的重要原因。
而前段時(shí)間公布的《2014收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》居然還披露了一個(gè)更有意思的現(xiàn)象，即非營(yíng)利性的政府還貸公路比經(jīng)營(yíng)性公路的成本更高：占全國(guó)收費(fèi)公路里程64.0%的政府還貸公路收支缺口為1293.7億元，占總?cè)笨?571.1億元的82.34%，其缺口比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其里程比例。在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的前提下，為什么政府還貸公路的收支缺口會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)營(yíng)性公路？最為可能的原因就是，政府還貸公路的成本更高——包括投資成本和運(yùn)營(yíng)成本。
由此而言，將來(lái)中國(guó)真的要減少個(gè)人在高速公路上的支出，最好的辦法可能還是繳費(fèi)，而且還必須是由經(jīng)營(yíng)性公司來(lái)收費(fèi)。這樣的結(jié)論雖然看起來(lái)是很荒誕，但如果仔細(xì)推敲卻又是在情理之中，諺語(yǔ)早就說(shuō)過，“免費(fèi)的是最貴的”。
（作者傅蔚岡為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）
