國內(nèi)外收費公路政策比較與啟示
2015-02-24
□交通運輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)□核心提示
未來我國收費公路的發(fā)展方向主要包括：
●盡快修訂《收費公路管理條例》，堅持“長期限、低費率”。
●依法建立公開透明的監(jiān)管機(jī)制。實施高速公路特許經(jīng)營，建立收費公路信息公開制度，進(jìn)一步完善收費公路價格決策聽證，建立靈活的費率機(jī)制。
●有效降低收費公路總規(guī)模。
收費還是收稅兩種不同的政策選擇
世界上沒有真正意義上的免費公路，因為公路建設(shè)和維護(hù)都需要花費大量的資金?？v觀世界公路發(fā)展籌資來源，主要有兩種形式：
一種是收費，資金來自過路費。
在亞洲，中國、日本和韓國均依靠收費公路政策建成了全國高速公路網(wǎng)絡(luò)。截至2013年年底，中國公路總里程達(dá)到435.62萬公里，收費公路總計15.65萬公里，其中高速公路10.04萬公里。截至2009年，日本公路總里程約120萬公里，收費公路總計9507公里，其中高速公路9267公里。
意大利、法國和西班牙是歐盟典型的依靠收費公路政策建成高速公路的國家。2008年，三國收費公路分別達(dá)到了5694公里、8522公里和3335公里，占到歐洲收費公路總里程的41.88%，其中法國收費高速公路里程在歐洲最多且價格昂貴。另外，德國擁有高速公路12678公里，針對12噸以上的大型卡車實行收費。
另一種是征稅，資金來自專項稅收或一般稅收。
美國主要以財政投資、政府主導(dǎo)的模式建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)資金來源主要有三種，包括公路稅收、發(fā)行債券和公路收費。公路稅收是美國公路建設(shè)的主要資金來源，約占公路建設(shè)資金的70%，其他兩項分別占20%和10%左右。美國1956年通過的聯(lián)邦資助公路法和公路稅收法決定征收各種公路交通稅（包括汽車燃油稅、輪胎稅、卡車購置稅和重型車輛使用稅），建立公路信托基金。鑒于美國公路網(wǎng)已經(jīng)基本完善，目前公路信托基金60%以上都用于公路養(yǎng)護(hù)。到2010年，美國公共道路總里程約655萬公里，收費公路約1.2萬公里。
上世紀(jì)80年代之后，隨著美國汽車擁有量的大幅提高，國家公路交通基礎(chǔ)設(shè)施已超負(fù)荷服務(wù)，呈現(xiàn)老化態(tài)勢；而且在新州際公路建設(shè)高峰年代建設(shè)的公路，已經(jīng)接近設(shè)計使用年限，進(jìn)入翻修改造階段。但由于道路修建的成本越來越高，加上地方各級政府普遍缺錢，負(fù)責(zé)道路管理維護(hù)的各州開始對一些原本免費的路段進(jìn)行收費，專款專用于所收費路段的擴(kuò)建及維修。
“收費”體現(xiàn)了“用路者付費”原則，相對公平，而“征稅”則需要由全體納稅人共同承擔(dān)稅負(fù)。
“誰用路、誰付費”，能夠有效解決不同用路群體的公平合理負(fù)擔(dān)問題，避免不使用高速公路的公眾分擔(dān)高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)運營管理成本；也有利于政府將高速公路發(fā)展節(jié)約的資金用于非收費公路發(fā)展，更好地為公眾提供均等化的普遍服務(wù)。法國主要特許經(jīng)營公司之一的APRR（巴黎—萊茵—羅訥高速公路公司）在解釋公路收費時直白地說，法國的公路收費體系是公正的，因為它只面對路網(wǎng)使用者而不是全體法國納稅人。從世界范圍來看，越來越多的國家也開始選擇收費公路政策。據(jù)不完全統(tǒng)計，世界上共有70多個國家采取收費公路的形式建設(shè)和發(fā)展高速公路，收費公路總里程約30.4萬公里。尤其是近20年來，實施收費公路政策的國家數(shù)量在不斷增加，收費公路規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家保持了相對平穩(wěn)的增幅和增速，而發(fā)展中國家則表現(xiàn)出收費公路數(shù)量增多、增速快等特點。在東亞、拉美和非洲的一些國家，收費公路政策成為支撐高等級公路建設(shè)的主要政策，盡管收費公路建設(shè)引入時間不長，但收費公路里程增長較快。
不同政策選擇面臨的新困境
美國公路信托基金入不敷出，公路基礎(chǔ)設(shè)施老化，路況急劇變差。
依靠聯(lián)邦公路信托基金，美國上個世紀(jì)率先建成了世界先進(jìn)的州際高速公路網(wǎng)絡(luò)。然而，受制于消費稅未隨著通貨膨脹率調(diào)整且不專項用于公路項目等各種因素，目前為全美交通基礎(chǔ)設(shè)施埋單的公路信托基金常年入不敷出，實際上，美國的基礎(chǔ)設(shè)施投資早已逐年下降，只及歐洲水平的一半，美國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)維修資金短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重。2013年，據(jù)美國土木工程師學(xué)會（ASCE）估算，截至2020年，美國總共需要花3.6萬億美元維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，其中，需要1.72萬億美元維護(hù)地面交通基礎(chǔ)設(shè)施，但美國只拿得出8770億美元。
資金短缺造成路面狀況變差。2013年tripnet.org網(wǎng)站對加州超過50萬人城市的路面進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：洛杉磯—長堤—圣安納一帶的公路有64%的路面嚴(yán)重失修；而舊金山—奧克蘭、圣荷西以及圣地亞哥一帶的公路分別有60%、56%和55%的路面嚴(yán)重失修。
ASCE負(fù)責(zé)每四年對全美的公路、港口、橋梁和其他基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行評估，成績從A-F分為6個主要檔次。在其剛剛出版的2013年評估報告中，他們對于美國基礎(chǔ)設(shè)施給出了“D+”。自1998年以來，美國基礎(chǔ)設(shè)施平均成績始終處于D級附近，造成成績較低的原因主要是資金不足，維護(hù)延遲。數(shù)據(jù)顯示，全美32％的主要公路需要大規(guī)模養(yǎng)護(hù)，607380座橋梁的平均年齡已經(jīng)達(dá)到了42年，有7萬座“結(jié)構(gòu)缺陷”的橋梁仍在使用，相當(dāng)于每9座橋梁中有一座危橋。美國的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊已經(jīng)是公認(rèn)的事實。據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇《2012—2013年全球競爭力報告》顯示，美國基礎(chǔ)建設(shè)質(zhì)量排名全球第25位。
我國收費公路政策自1984年年底出臺實施以來，打破了過去公路建設(shè)投資財政資金不足的束縛，極大地促進(jìn)了我國公路建設(shè)快速發(fā)展。其中，高速公路里程從零增長到10.44萬公里，總里程躍居世界第一。實踐證明，收費公路政策實施以來的30年，是我國公路交通事業(yè)發(fā)展史上速度最快、規(guī)模最大、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展支撐作用最為突出的時期。我國公路交通的發(fā)展成就，得到了國際交通運輸界的廣泛贊譽和好評。世界銀行曾在其發(fā)展報告中評價：“還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時間內(nèi)，大規(guī)模提高其公路資產(chǎn)基數(shù)。”
高速公路建設(shè)對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重大推動作用，彰顯了我國特色社會制度的優(yōu)越性，樹立了新時期、新階段的道路自信、理論自信、制度自信，有著現(xiàn)實價值和歷史價值。
不可否認(rèn)，收費公路政策對我國公路交通事業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)的同時，也暴露出一些突出的問題，受到社會公眾的質(zhì)疑，主要表現(xiàn)為收費公路規(guī)模偏大，收費信息不透明，支出不規(guī)范、不合理，部分經(jīng)營性收費公路的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其合理回報水平，引起社會的強(qiáng)烈不滿，急需進(jìn)一步規(guī)范和完善。
國外收費公路政策的亮點
一是規(guī)范的特許經(jīng)營制度。
在收費公路運作中，國外普遍采取特許經(jīng)營制度。特許經(jīng)營制度有利于明確政府和公路經(jīng)營企業(yè)在公路收費經(jīng)營管理中各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，協(xié)調(diào)企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益和政府追求社會效益之間的關(guān)系，是一種普遍使用的高速公路市場化模式。政府和企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議有以下特征：一是確定合理回報，吸引投資者。如果年合理回報未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)，由政府補貼；超出約定標(biāo)準(zhǔn)，則超出部分由政府和企業(yè)分成，或全部由政府享有。二是允許對條款進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，一般以五年為一個周期重新核定條款。如果實際車流量未達(dá)到預(yù)計標(biāo)準(zhǔn)，或出現(xiàn)改擴(kuò)建等情況，則適當(dāng)延長特許經(jīng)營年限。近年來，在確定收費年限方面，部分國家開始采用“累計收入法”（RequiredCumulativeRealRevenue）確定收費年限：在特許經(jīng)營協(xié)議里不明確規(guī)定收費年限，只明確累計通行費收入目標(biāo)，達(dá)到該收入目標(biāo)后即停止收費。
高速公路是具有明顯規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)，只有高速公路企業(yè)管理的公路資產(chǎn)達(dá)到一定規(guī)模，才可以實現(xiàn)不同效益公路的交叉補貼，才能用效益較好的項目彌補較差的項目，降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。因此，一些實施高速公路特許經(jīng)營的國家，多將特許經(jīng)營權(quán)授予大型高速公路公司，以取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。日本和歐洲的高速公路特許經(jīng)營公司經(jīng)營規(guī)模十分龐大，所管理的高速公路可達(dá)數(shù)千公里，并形成網(wǎng)絡(luò)。
二是收費目的的多樣性。
各國公路收費的目的依據(jù)不同國情，主要分為以下幾種：一是償還貸款，即建路時的借貸費用，一旦某條路所收的費用已還清借貸，則這條路就停止收費，免費通行。二是調(diào)節(jié)交通流量，例如美國為減少舊金山市的交通壓力，在奧克蘭前往舊金山的一側(cè)橋頭設(shè)立大型收費站，轎車一律繳費2美元，而出舊金山市是無需交費的。倫敦、首爾等城市的擁堵收費也具有此種目的。三是維護(hù)與管理支出，在公路養(yǎng)護(hù)資金無法保障的情況下，收費期滿后，經(jīng)過審核確認(rèn)可以繼續(xù)維持收費，以便維持日常管理和公路養(yǎng)護(hù)，例如日本的一些高速公路采取此種收費原則。四是交叉補貼，收費作為路網(wǎng)其他公路建設(shè)的專項資金來源。收費期限與其國家公路網(wǎng)的發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系，直到國家公路網(wǎng)建設(shè)完成。馬來西亞甚至將南北收費公路的部分收入用于醫(yī)療事業(yè)。
三是收支信息的公開性。
在收費公路信息公開方面，日本的做法值得借鑒。2005年，日本道路公團(tuán)民營化后，重新組建了6家高速公路管理公司和一家半官方性質(zhì)的債務(wù)償還機(jī)構(gòu)（JEHDRA），高速公路公司收取的通行費收入，在扣除必要的養(yǎng)護(hù)運營支出后，全部交由債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，用于統(tǒng)一償還貸款。高速公路管理公司的利潤基本不來自于通行費收入，主要來自于服務(wù)區(qū)、停車場等服務(wù)設(shè)施收入。日本國土交通省聯(lián)合JEHDRA對每年的通行費收入、公路建設(shè)成本、養(yǎng)護(hù)運營支出、還貸支出等進(jìn)行了詳細(xì)預(yù)測，推算出2050年可以償還貸款，由此將收費年限定為45年。同時，將整個詳細(xì)的測算過程向社會公布。每年的通行費收入、養(yǎng)護(hù)運營支出、還貸支出等也都向社會公布。由于信息公開完整、及時，盡管日本的高速公路全部收費，但收費公路政策仍然得到了社會公眾的理解和支持。
四是收費費率的靈活性。
各國公路收費標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，有些國家標(biāo)準(zhǔn)較低，如意大利、馬來西亞，小客車收費標(biāo)準(zhǔn)折合成人民幣為每公里0.3元；而有些國家標(biāo)準(zhǔn)則相對較高，如法國小客車收費標(biāo)準(zhǔn)折合成人民幣為每公里0.6至1.1元，日本則更高，其收費標(biāo)準(zhǔn)呈緩慢增加趨勢，1975年小客車為100日元固定費加每公里13日元，而現(xiàn)在是150日元固定費加每公里24.6日元，幾乎上漲了一倍。
國外普遍采用彈性收費制，不同時段按照不同費率收費，用于調(diào)節(jié)交通流量。例如非高峰時段給予7折到8折的優(yōu)惠，高峰時段則不給予優(yōu)惠，按照全部費率征收。此外，針對特定目的也有不同的嘗試和優(yōu)惠措施，如2009年日本政府為提高物流效率、振興旅游等，對搭載ETC的普通乘用車輛給予全天5折的優(yōu)惠，且最高通行費用封頂為1000日元（此活動于2010年結(jié)束）。
五是收費期限的長期性。
由于項目建設(shè)的成本收回、收益能力等不同，各國的高速公路收費期限相差很大。國外收費公路的收費期限一般較長，有的甚至長達(dá)100年。法國、西班牙等歐洲國家的收費年限在30—60年之間，日本為45年，菲律賓為50年。美國沒有明確規(guī)定公路收費年限，由政府和投資者在特許經(jīng)營協(xié)議里自行商定。具體到項目，加拿大多倫多H407高速公路，收費期限99年；而美國芝加哥高架公路1959年建成收費，期間又進(jìn)行了收費權(quán)轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓收費權(quán)99年），實際收費期145年。澳大利亞悉尼海港大橋已收費79年，目前仍在收費，部分收入用于其他高速公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改善；墨爾本西門大橋特許經(jīng)營期限40年；墨爾本EastLink高速公路特許經(jīng)營期限39年。
帶給我們的啟示與思考
交通基礎(chǔ)設(shè)施是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，也是一個國家競爭力的表現(xiàn)。從世界范圍來看，通過收費政策發(fā)展高速公路成為多數(shù)國家的選擇，尤其是近年來隨著資金壓力的增大和收費技術(shù)的快速發(fā)展，收費公路政策得到了許多國家的推崇。收費公路政策基于“用路者付費”原則，體現(xiàn)了“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的公平性原則。實踐證明，收費公路也是一項非常符合我國國情的重要政策，是我國公路投融資領(lǐng)域的政策創(chuàng)新。目前我國高速公路正處于形成網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵時期，建設(shè)任務(wù)艱巨，15.65萬公里的收費公路，每年的養(yǎng)護(hù)、運營與管理也需要大量資金，僅依靠公共財政顯然難以滿足這樣龐大的資金需求，同時考慮交叉補貼、調(diào)節(jié)交通流量等多樣的目的，繼續(xù)堅持收費公路政策既是客觀需要，也是現(xiàn)實之舉。
然而，在新的發(fā)展時期，收費公路發(fā)展也出現(xiàn)并面臨著一系列問題，不能有效順應(yīng)百姓的新期待，不能及時滿足百姓的新訴求，需要進(jìn)一步調(diào)整完善收費公路政策。針對存在的突出問題，著眼于收費公路的長遠(yuǎn)發(fā)展，并借鑒其他國家收費公路發(fā)展的經(jīng)驗，未來我國收費公路的發(fā)展方向主要包括：一是盡快修訂《收費公路管理條例》，做好收費公路發(fā)展頂層設(shè)計，堅持“長期限、低費率”，解決統(tǒng)貸統(tǒng)還、收費公路到期怎么辦等現(xiàn)實問題，為收費公路發(fā)展提供法規(guī)保障。二是依法建立公開透明的監(jiān)管機(jī)制。實施高速公路特許經(jīng)營，確定合理回報，強(qiáng)化資金管理，建立收費公路信息公開制度，接受社會輿論監(jiān)督，進(jìn)一步完善收費公路價格決策聽證，建立靈活的費率機(jī)制。三是有效降低收費公路總規(guī)模，建立以高速公路為主的收費公路體系，逐步取消二級公路收費，嚴(yán)格控制并逐步減少一級公路收費。
