談《國內(nèi)水路運輸管理條例》的十項制度
2015-02-24
——交通運輸部水運局宋德星局長
2012年10月13日，國務院第625號令公布了《中華人民共和國國內(nèi)水路運輸管理條例》（以下簡稱《條例》），并將于2013年1月1日起施行?！稐l例》的頒布施行，是我國水路運輸行業(yè)的一件大事，是水運法治建設又一重要成果，對于促進水運行業(yè)管理轉(zhuǎn)型，推動水運行業(yè)科學發(fā)展、安全發(fā)展，將起到十分重要的積極作用。下面我就《條例》作一解讀：
修訂《條例》的必要性
原《中華人民共和國水路運輸管理條例》（以下簡稱原《條例》）施行于1987年，反映了我國水路運輸市場在改革開放之初的發(fā)展特點和管理要求，對推動國內(nèi)水路運輸市場的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但也存在不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展和法治建設新要求的問題，一是原《條例》的許多條款帶有較濃的計劃經(jīng)濟色彩，限制了市場發(fā)揮資源配置的調(diào)節(jié)功能；二是原《條例》設定的行政許可項目多，許可條件不明確，程序相對復雜，行政處罰的種類、幅度設置不盡合理，不符合《行政許可法》和《行政處罰法》規(guī)定和執(zhí)法實踐的要求；三是原《條例》缺乏完備的市場監(jiān)管制度；四是原《條例》的規(guī)定基本沒有涉及水路運輸安全管理、節(jié)能減排、運力調(diào)控等內(nèi)容。新時期，水運發(fā)展面臨新形勢、新要求。交通運輸部黨組確定了""十二五""交通運輸發(fā)展的總體思路，加快轉(zhuǎn)變水運發(fā)展方式，大力發(fā)展現(xiàn)代交通運輸業(yè)，這是當前和今后一個時期交通運輸發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務。修訂《條例》，充分發(fā)揮水運在構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的優(yōu)勢地位和作用，為水運科學發(fā)展提供法制保障。
修訂《條例》的基本原則
（一）變革管理方式，創(chuàng)新管理手段，提升公共管理水平
為適應社會主義市場經(jīng)濟條件下水路運輸市場的發(fā)展需求，交通運輸主管部門在變革管理理念、管理方式、管理手段等方面進行了積極的探索和完善?！稐l例》總結(jié)這些經(jīng)驗，并將其制度化、法制化。一是減少行政許可事項，將船舶代理、水路旅客運輸代理和水路貨物運輸代理改為備案制，建立了動態(tài)監(jiān)管制度、市場退出機制，體現(xiàn)了從""重審批，輕監(jiān)管""向加強市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；二是取消了對市場主體自主經(jīng)營行為的干預，建立了運力宏觀調(diào)控制度，體現(xiàn)了由微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變；三是規(guī)定了國家運用經(jīng)濟、技術(shù)政策等措施，支持和鼓勵經(jīng)營者實行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，促進水運行業(yè)調(diào)整，體現(xiàn)了由運用行政手段直接管理向運用經(jīng)濟、技術(shù)、法律手段間接管理的轉(zhuǎn)變；四是規(guī)定了各級交通運輸主管部門進行市場統(tǒng)計、調(diào)查分析并定期向社會公布的職責，體現(xiàn)了由重管理向重服務的轉(zhuǎn)變。
（二）促進水運行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動水路運輸科學發(fā)展
當前和今后一個時期，我國經(jīng)濟發(fā)展受資源、環(huán)境的約束增強，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加快。水運行業(yè)面臨各種風險和挑戰(zhàn)，需要我們加快轉(zhuǎn)變水運發(fā)展方式，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，實現(xiàn)由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代水路交通運輸業(yè)的轉(zhuǎn)型。《條例》在""總則""中規(guī)定，""國家運用經(jīng)濟、技術(shù)政策等措施，支持和鼓勵水路運輸經(jīng)營者實行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，促進水路運輸行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；支持和鼓勵水路運輸經(jīng)營者采用先進適用的水路運輸設備和技術(shù)，保障運輸安全，促進節(jié)約能源，減少污染物排放。""此外，還在市場準入、船型標準化等方面做出了具體規(guī)定。這些規(guī)定有利于積極推進水運結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)水運發(fā)展的速度、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益相統(tǒng)一，增強水運全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的能力。
（三）健全水運市場監(jiān)管長效機制，維護水運市場秩序
《條例》著力加強了對水運市場的監(jiān)管，明確了水路運輸管理機構(gòu)的執(zhí)法主體資格，以充分發(fā)揮其在市場監(jiān)督檢查方面的作用；建立了經(jīng)營資質(zhì)動態(tài)監(jiān)管制度、誠信管理制度、公平競爭制度、服務質(zhì)量管理制度等市場監(jiān)管制度，以保證對市場監(jiān)管的全面性和有效性；科學設定了行政處罰種類和處罰幅度，建立市場退出機制，以強化行政執(zhí)法手段、加大市場監(jiān)管力度。
（四）深入推進依法行政，建設服務政府、責任政府
建設服務政府、責任政府是堅持依法行政，深入推進法治政府建設的必然要求。《條例》體現(xiàn)《立法法》、《行政許可法》等法律精神，通過明確行政許可程序、確立水路運輸管理機構(gòu)的執(zhí)法主體資格、設立水路運輸管理部門進行市場監(jiān)測及定期公告等義務，強化了水路運輸管理部門提供公共服務的法定職責，進一步規(guī)范了行政管理行為，貫徹了高效、便民的管理原則。
《條例》修訂的主要思路
《條例》修訂以科學發(fā)展觀為指導，適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，進一步強化政府宏觀能管注微觀搞活的作用。主要內(nèi)容圍繞規(guī)范市場準入，加強市場監(jiān)管，提升管理能力和水平這一主線，通過完善水路運輸及其輔助市場準入的條件和程序，建立市場動態(tài)監(jiān)管及退出機制，規(guī)范水路運輸及其輔助業(yè)務經(jīng)營者的經(jīng)營行為，強化市場主體的安全保障義務和優(yōu)質(zhì)服務意識，明確水路運輸管理部門的各項權(quán)利、義務和責任等，保障和促進國內(nèi)水路運輸業(yè)的健康、安全發(fā)展。
《條例》共6章46條，各章分別是總則、水路運輸經(jīng)營者、水路運輸經(jīng)營活動、水路運輸輔助業(yè)務、法律責任、附則。
《條例》的主要制度
《條例》主要明確了以下十項制度：
（一）確立了水路運輸管理機構(gòu)的法律地位
各級水路運輸管理機構(gòu)20多年來一直承擔著大量的一線水運執(zhí)法工作。但由于其法律地位不夠明確，水路運輸管理機構(gòu)的作用沒有能夠充分發(fā)揮，一定程度上影響了水路運輸管理工作的順利開展和水運執(zhí)法的效果?！稐l例》規(guī)定：""縣級以上地方人民政府負責水路運輸管理的部門或者機構(gòu)（以下統(tǒng)稱負責水路運輸管理的部門）承擔本條例規(guī)定的水路運輸管理工作""。其中的""機構(gòu)""指的就是各級水路運輸管理機構(gòu)。這一規(guī)定，明確了水路運輸管理機構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格，直接授予各級水路運輸管理機構(gòu)在行政許可、行政處罰等方面的執(zhí)法權(quán)限，有力地保證了水路運輸市場監(jiān)管的全面性和有效性。今后，縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門設立水路運輸管理機構(gòu)的，水路運輸管理機構(gòu)可以負責具體實施水路運輸管理工作。
（二）精簡行政許可制度
本著精簡行政許可，規(guī)范許可程序的原則，《條例》取消了船舶代理、水路旅客運輸代理和水路貨物運輸代理三個許可項目，僅保留了水路運輸經(jīng)營許可、船舶管理經(jīng)營許可、外國籍船舶臨時經(jīng)營中國沿海運輸許可；許可條件更加科學化，取消了可以由市場主體自主決定的事項，如是否具有穩(wěn)定客源、貨源等，在條件設定上著眼于經(jīng)營能力、人員條件、安全制度、公共利益保護等；明確規(guī)定許可程序，列明許可實施期限，許可證件發(fā)放程序；規(guī)定許可實施主體為交通運輸部或者設區(qū)的市級以上人民政府負責水路運輸管理的部門或者機構(gòu)，具體的權(quán)限劃分授權(quán)由交通運輸部以部門規(guī)章的形式規(guī)定。
（三）新設運力宏觀調(diào)控制度
《條例》在行政法規(guī)層面首次對水運宏觀調(diào)控措施進行了確認，并規(guī)范了適用宏觀調(diào)控措施的原則、主體、依據(jù)、范圍、手段和形式。規(guī)定""為保障水路運輸安全，維護水路運輸市場的公平競爭秩序，國務院交通運輸主管部門可以根據(jù)水路運輸市場監(jiān)測情況，決定在特定的旅客班輪運輸和散裝液體危險貨物運輸航線、水域暫停新增運力許可。""通過這一運力調(diào)控舉措，引導水運市場運力的有序投放，達到水運市場供需基本平衡的目的。
（四）新設節(jié)能減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整政策
為貫徹國家建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，《條例》明確規(guī)定，國家支持和鼓勵水路運輸經(jīng)營者實行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，促進水路運輸行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；支持和鼓勵水路運輸經(jīng)營者采用先進適用的水路運輸設備和技術(shù)，保障運輸安全，節(jié)約能源，減少污染物排放。制定并實施新的船型技術(shù)標準時，對正在使用的不符合新標準但符合原有標準且未達到規(guī)定報廢船齡的船舶，可以采取資金補貼等措施，引導、鼓勵水路運輸經(jīng)營者進行更新、改造；需要強制提前報廢的，應當對船舶所有人給予補償。這項制度，對于優(yōu)化水路運力結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源、保護水環(huán)境、提高航道和通航設施利用效率、保障水運安全將發(fā)揮積極作用。
（五）新設誠信管理制度
為貫徹落實黨和政府關(guān)于建立、完善市場信用體系的部署，進一步規(guī)范市場經(jīng)營行為，保障良好的水運市場秩序和水運行業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，《條例》確立了經(jīng)營水路運輸及其輔助業(yè)務應當依法經(jīng)營、誠實守信的原則，并要求國務院交通運輸主管部門和負責水路運輸管理的部門""建立經(jīng)營者誠信管理制度，及時向社會公告監(jiān)督檢查情況""。全面建立水路運輸市場誠信管理制度，推動水運市場誠信體系建設，對于改進市場監(jiān)管手段，促進市場經(jīng)營主體自律，形成有效的市場約束，將起到非常重要的作用。
（六）新設服務質(zhì)量管理制度
《條例》建立了服務質(zhì)量管理制度，要求水路運輸經(jīng)營者應當依照法律、行政法規(guī)和國務院交通運輸主管部門關(guān)于水路旅客、貨物運輸?shù)囊?guī)定、質(zhì)量標準以及合同的約定，為旅客、貨主提供安全、便捷、優(yōu)質(zhì)的服務，保證旅客、貨物運輸安全；設定了旅客班輪運輸和貨物班輪運輸?shù)男畔l(fā)布制度，要求旅客班輪運輸業(yè)務經(jīng)營者和貨物班輪運輸業(yè)務經(jīng)營者應當在規(guī)定的時間范圍內(nèi)公布所使用的船舶、班期、班次、運價等信息，并且及時提前向社會公布變更班期、班次、運價或者停止經(jīng)營部分或者全部班輪航線的信息，保障旅客、貨主的知情權(quán)。這些規(guī)定有利于提高水路運輸經(jīng)營者安全意識和服務意識，維護旅客、貨主的合法權(quán)益。
（七）新設應急運輸保障制度
應急運輸保障是水路運輸業(yè)務經(jīng)營者一項重要的法定義務?！稐l例》要求水路運輸業(yè)務經(jīng)營者應當依照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，優(yōu)先運送處置突發(fā)事件所需的物資、設備、工具、應急救援人員和受到突發(fā)事件危害的人員，重點保障緊急、重要的軍事運輸。當出現(xiàn)關(guān)系國計民生的緊急運輸需求時，按照國務院的部署，水路運輸經(jīng)營者應當優(yōu)先運輸需要緊急運輸?shù)奈镔Y。
（八）健全市場動態(tài)監(jiān)管和退出機制
隨著行政審批制度的精簡規(guī)范，加強市場監(jiān)管將成為水運管理的重點?！稐l例》強化了水路運輸市場監(jiān)管方面的規(guī)定，建立了動態(tài)監(jiān)管制度，規(guī)定了經(jīng)營主體公平競爭、船舶適航等義務，并特別針對班輪運輸、危險貨物運輸提出了安全和服務質(zhì)量的要求。針對部分情節(jié)嚴重的違法、違規(guī)行為設立了市場退出機制。
（九）保留國內(nèi)水路運輸市場保護制度
為保障國家安全，保護國內(nèi)水路運輸權(quán)，參照國際通行做法，《條例》對外國企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人從事國內(nèi)水路運輸做了禁止性規(guī)定，對外國籍船舶做了較為嚴格的限制性規(guī)定，并對外國籍船舶非法從事國內(nèi)水路運輸（包括捎帶）規(guī)定了嚴厲的處罰條款。
（十）新設客運船舶強制保險制度
為提高客運市場準入門檻，提高客運經(jīng)營安全水平，保障旅客受損權(quán)益得到有效補償，《條例》規(guī)定，水路旅客運輸經(jīng)營者應當為其客運船舶投保承運人責任險或者取得相應的財務擔保。
