強(qiáng)化公路PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管促進(jìn)公路PPP項(xiàng)目規(guī)范健康發(fā)展

　　——訪甘肅省交通運(yùn)輸廳黨組成員、副廳長 陳亞民

　　近年來，甘肅省公路建設(shè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目建設(shè)模式得到很好的應(yīng)用，一大批項(xiàng)目落地建設(shè)，有力地促進(jìn)了甘肅交通發(fā)展。甘肅省交通運(yùn)輸廳積極實(shí)踐和探索，通過不斷完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管手段，強(qiáng)化公路PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管，在防范和化解PPP項(xiàng)目重大風(fēng)險上取得一定成績，公路PPP項(xiàng)目監(jiān)管不斷規(guī)范，有力地促進(jìn)了甘肅省交通建設(shè)工程的高質(zhì)量發(fā)展。

　　文字實(shí)錄

　　隨著交通投融資體制機(jī)制改革的深入推進(jìn)，PPP模式一直是一個熱門話題。請您首先簡單介紹一下甘肅這方面的情況。

　　【陳亞民】

　　自2014年以來，黨中央、國務(wù)院相繼出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號），明確要求:“修明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制”“剝離融資平臺公司政府融資職能”“推廣使用政府與社會資本合作(PPP)模式”“改革完善交通投融資機(jī)制”，要求對長期以來由交通運(yùn)輸部門利用“統(tǒng)貸統(tǒng)還”等方式籌集項(xiàng)目建設(shè)資金的融資方式必須進(jìn)行改革。

　　在此背景下，我省積極探索，不斷改革，形成了收費(fèi)公路項(xiàng)目依靠發(fā)行專項(xiàng)債券和與社會資本合作兩種投融資模式。 其中，全省利用政府和社會資本合作（PPP）模式推動實(shí)施了一批收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目。截止目前，我省已納入財政部PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫的公路項(xiàng)目共26個，總里程2397公里，投資額2600多億元。其中有25個項(xiàng)目已取得實(shí)施方案批復(fù)，24個項(xiàng)目已完成社會資本采購；22個項(xiàng)目已取得PPP項(xiàng)目合同批復(fù)，已建成通車1個項(xiàng)目，今年年底計(jì)劃建成G3011柳園至格爾木國家高速公路敦煌至當(dāng)金山口部分路段、G85銀川至昆明國家高速公路彭陽 (甘寧界)至平?jīng)鲋链髽虼?甘陜界)段、G0611張掖至汶川高速公路張掖至扁都口段(甘青界)、G215柳園至敦煌高速公路、G341白銀至中川段、酒泉肅北至敦煌沙棗園段等6個高等級公路項(xiàng)目。共有28家央企、18家省屬企業(yè)、3家民營企業(yè)參與了投資建設(shè)，吸引社會資本出資450多億元。

　　PPP項(xiàng)目質(zhì)量安全監(jiān)管有其特殊性，請您談一談有哪些規(guī)范PPP項(xiàng)目的監(jiān)管措施？

　　【陳亞民】

　　我省公路PPP項(xiàng)目從2015年起步探索，2016年4月，G316線兩徽項(xiàng)目實(shí)施方案取得省政府批復(fù)，成為第一個落地的省級公路PPP項(xiàng)目；2016年12月，G341線白中項(xiàng)目實(shí)施方案獲省政府批復(fù)，成為第一個落地的市州公路PPP項(xiàng)目。經(jīng)過五年多的實(shí)踐運(yùn)作，已逐步規(guī)范，應(yīng)該說取得了應(yīng)有的成績。概括起來說，主要有以下幾個方面：

　　一是制度設(shè)計(jì)不斷完善。2018年省政府辦公廳出臺《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》（甘政辦發(fā)〔2018〕40號），該《意見》作為甘肅省交通運(yùn)輸行業(yè)當(dāng)前和今后一個時期基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制創(chuàng)新改革的綜合性、指導(dǎo)性文件，對構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營等投融資機(jī)制體制有著重要指導(dǎo)意義。為指導(dǎo)全省公路PPP項(xiàng)目有序開展，督促省級公路PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，甘肅省交通運(yùn)輸廳先后印發(fā)《收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目入庫指南（試行）》《收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目工作指南（試行）》《甘肅省收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目操作流程》《?省級PPP項(xiàng)目引導(dǎo)資金使用管理規(guī)定》。同時，我廳2019年研究制定的《甘肅省公路政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法（試行）》（甘交建設(shè)〔2019〕9?號），旨在規(guī)范我省公路PPP建設(shè)項(xiàng)目中參與各方的職責(zé)，特別是政府方的監(jiān)督管理職責(zé)。

　　二是公路PPP項(xiàng)目動態(tài)管理庫不斷健全。2017年，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金﹝2017﹞92號），在全國范圍內(nèi)對納入財政部綜合信息平臺庫的PPP項(xiàng)目進(jìn)行了清理。通過清理，我省公路PPP項(xiàng)目保留在財政部PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫項(xiàng)目21個，其中：項(xiàng)目管理庫15個、儲備清單6個，清退出庫項(xiàng)目4個。建立了公路PPP項(xiàng)目動態(tài)管理庫，授權(quán)廳投融資辦按月進(jìn)行動態(tài)管理庫的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及信息更新。截止目前，納入省廳公路PPP項(xiàng)目動態(tài)管理庫項(xiàng)目26個。其中，省級項(xiàng)目7個，市州項(xiàng)目19個。

　　三是行業(yè)指導(dǎo)督導(dǎo)作用不斷發(fā)揮。幾年來，我廳多次組織人員到各市州、各單位調(diào)研公路PPP項(xiàng)目的推進(jìn)情況，通過召開協(xié)調(diào)推進(jìn)會、現(xiàn)場督導(dǎo)等多種方式，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，強(qiáng)化相關(guān)部門的協(xié)作配合，形成合力，調(diào)配和整合資源，統(tǒng)籌推進(jìn)全省公路PPP項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展。

　　對公路PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管是政府部門必須履行的職責(zé)，請您重點(diǎn)介紹一下甘肅公路PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法的出臺背景和有關(guān)內(nèi)容？

　　【陳亞民】

　　隨著國家PPP規(guī)范性文件的不斷出臺，特別是《政府投資條例》的印發(fā)執(zhí)行，對PPP項(xiàng)目全生命周期中政府的監(jiān)管職責(zé)提出了更高、更細(xì)的要求。為規(guī)范甘肅省交通運(yùn)輸領(lǐng)域公路政府和社會資本合作（PPP）監(jiān)督管理工作，我廳研究制定了第一個有關(guān)PPP項(xiàng)目的管理制度，即《甘肅省公路政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法（試行）》，旨在建立健全公路PPP項(xiàng)目全生命周期政府的監(jiān)督和管理體系，確保項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范、有序進(jìn)行，推動公路PPP項(xiàng)目依法依規(guī)、高質(zhì)量快速發(fā)展。

　　該辦法是在落實(shí)國務(wù)院及國家發(fā)改委、財政部、交通運(yùn)輸部、甘肅省人民政府等相關(guān)PPP文件規(guī)定和要求的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒貴州省高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)，充分結(jié)合甘肅項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際情況，充分征求市州和相關(guān)省屬企業(yè)意見建議，并經(jīng)現(xiàn)場調(diào)研、廣泛研討、反復(fù)完善后形成的。

　　該辦法共7章42條，分別從監(jiān)管職責(zé)劃分、項(xiàng)目前期監(jiān)管、社會資本方招標(biāo)采購監(jiān)管、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營和移交監(jiān)管、績效管理等方面進(jìn)行了制度性規(guī)范，監(jiān)督管理工作涵蓋了PPP項(xiàng)目前期評估論證、招標(biāo)采購、項(xiàng)目建設(shè)、交（竣）工驗(yàn)收、項(xiàng)目運(yùn)營及移交等全生命周期，合理界定了交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人代表、社會投資人及項(xiàng)目公司各方監(jiān)管權(quán)責(zé)；落實(shí)了公路PPP項(xiàng)目分級監(jiān)督管理制度，以確保政府監(jiān)管有抓手、有力度、有成效，實(shí)現(xiàn)了政府對PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管的全覆蓋。

　　該辦法的出臺實(shí)施，為甘肅省營造良好政府和社會資本合作營商環(huán)境、為公路PPP項(xiàng)目實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)制度保障、為有效促進(jìn)公路PPP項(xiàng)目規(guī)范化高質(zhì)量發(fā)展將發(fā)揮重要作用。

　　您認(rèn)為公路PPP項(xiàng)目應(yīng)怎樣健康持續(xù)的發(fā)展？

　　【陳亞民】

　　對這個問題我有五個方面的思考:

　　一是要嚴(yán)守規(guī)矩。目前，規(guī)范的公路PPP項(xiàng)目要遵循國務(wù)院《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）、交通運(yùn)輸部《收費(fèi)公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）、財政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金〔2019〕10號）、國家發(fā)展改革委《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）以及國家、省出臺的PPP相關(guān)規(guī)范性文件。在工可研究階段要充分進(jìn)行PPP項(xiàng)目可行性論證，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模，對項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析和論證。開展并通過項(xiàng)目物有所值評價和財政可承受能力論證，驗(yàn)證項(xiàng)目采用PPP模式是否達(dá)到成本降低、質(zhì)量提升、效率提高的目標(biāo)；將PPP項(xiàng)目納入財政部綜合信息平臺項(xiàng)目庫統(tǒng)一管理，確保PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。滿足社會資本真實(shí)參與、負(fù)責(zé)運(yùn)營PPP項(xiàng)目，必須以運(yùn)營作為PPP項(xiàng)目核心，發(fā)揮好社會資本的優(yōu)勢，切實(shí)提高公共服務(wù)供給效率。在政府和社會資本之間按照“風(fēng)險由最有控制力的一方控制風(fēng)險、風(fēng)險承擔(dān)與回報相匹配、承擔(dān)風(fēng)險要有上限”的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險，真正實(shí)現(xiàn)“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”；嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的各項(xiàng)規(guī)定，主動做好政府方資本金按時足額認(rèn)繳；以“資源換資金”項(xiàng)目，督導(dǎo)各級政府要抓好資源的梳理、評估和依法轉(zhuǎn)讓，確保政府方資本金能按時足額到位；督導(dǎo)項(xiàng)目公司通過召開股東會、董事會等方式，督促各方依法履約，按約定按時足額實(shí)繳項(xiàng)目資本金。建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。規(guī)范的PPP項(xiàng)目要有科學(xué)的績效考評標(biāo)準(zhǔn)和考評機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。

　　二是要嚴(yán)守合同。PPP項(xiàng)目是長期的合作過程，各方都要樹立平等合作理念，對于簽訂的投資協(xié)議、PPP項(xiàng)目合同、施工總承包合同等約定，要本著尊重并共同信守的契約精神，逐一對照落實(shí)；要遵守長期合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的基本約定，互相支持、相互配合，確保合作共贏，政府方既不能濫用權(quán)力，企業(yè)也必須履行責(zé)任。

　　三是要嚴(yán)把質(zhì)量安全關(guān)口。所謂“PPP”不過是一種融資手段、一種建設(shè)模式，和之前我們建設(shè)的所有公路項(xiàng)目并沒有實(shí)質(zhì)性不同，仍然要在施工質(zhì)量、融資質(zhì)量、安全質(zhì)量、管理質(zhì)量上狠下功夫。2018年我廳印發(fā)《甘肅省公路建設(shè)項(xiàng)目管理體系》（甘交公路〔2018〕262號），明確要求全省公路PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《甘肅省公路建設(shè)項(xiàng)目管理體系》，并作為PPP合同的重要內(nèi)容，認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目從業(yè)單位、從業(yè)人員的管理職責(zé)，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量安全監(jiān)督，確保公路PPP項(xiàng)目規(guī)范、有序推進(jìn)。四是要加強(qiáng)考核。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、財政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金〔2019〕10號）和《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）等文件要求，要對公路PPP項(xiàng)目建立全生命周期績效管理機(jī)制。我們將通過認(rèn)真學(xué)習(xí)和深入研究，全面開展公路PPP項(xiàng)目績效考核工作，實(shí)行運(yùn)營期績效考核和履約期合同執(zhí)行考核，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與考核結(jié)果掛鉤，建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，并將考核結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。五是要嚴(yán)追責(zé)任。要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和PPP項(xiàng)目合同約定，政府依法依規(guī)履行承諾，不得擅自變更合同約定的政府方責(zé)任和義務(wù)；并建立社會投資人信用評價體系，加強(qiáng)對社會資本方履約能力全過程動態(tài)監(jiān)管。對存在嚴(yán)重失信行為的地方政府、社會資本方，通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺向社會公示，報請相關(guān)部門依法依規(guī)嚴(yán)追責(zé)任。

　　目前，全社會對公路工程安全的關(guān)注度越來越高，針對公路建設(shè)領(lǐng)域，就防范重大風(fēng)險，您是怎么看待的？

　　【陳亞民】

　　人民群眾熱切期盼我們每一個建設(shè)項(xiàng)目都能建成品質(zhì)工程，應(yīng)該說與老百姓的期盼仍有一定的差距。從強(qiáng)化憂患意識的角度出發(fā)，防范重大風(fēng)險是我們的重點(diǎn)工作。根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險重要講話精神和廳黨組會議精神，我們組織開展了全省公路工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理領(lǐng)域預(yù)判化解重大風(fēng)險的梳理工作，排查梳理出6類17項(xiàng)重大風(fēng)險，針對每一項(xiàng)重大風(fēng)險，我們研究制定了工作措施，并嚴(yán)格落實(shí)，深入開展防范和化解重大風(fēng)險工作。通過開展“品質(zhì)工程”和“平安工地”創(chuàng)建活動，大力推廣“新材料、新技術(shù)、新工藝、新裝備”等“四新”技術(shù)，淘汰落后工藝，強(qiáng)化人員培訓(xùn)教育和采取激勵機(jī)制，有效提升建設(shè)水平；加大監(jiān)督檢查力度，對存在的質(zhì)量安全隱患采取通報、約談、信用評價、處罰等方式，大力打擊違法違規(guī)行為。利用信息化監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)工程質(zhì)量安全的智慧監(jiān)管，加大對從業(yè)人員的技能培訓(xùn)及技術(shù)交流，提升從業(yè)人員從業(yè)道德、技能水平、質(zhì)量安全意識。

　　采用PPP模式的公路建設(shè)項(xiàng)目，由于參建各方利益趨同，因此引發(fā)的質(zhì)量安全隱患更應(yīng)受到行業(yè)主管部門的重視，我們出臺的《甘肅省公路政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法（試行）》，就是進(jìn)一步明確各方職責(zé)，防止出現(xiàn)政府監(jiān)管缺位，實(shí)施機(jī)構(gòu)參與意識不強(qiáng)等現(xiàn)象。同時，按照交通運(yùn)輸部的要求，我們研究制定了《全省公路水運(yùn)工程“堅(jiān)守質(zhì)量安全紅線”專項(xiàng)行動工作方案》，制定出3個方面14個紅線問題清單，在全省公路水運(yùn)工程建設(shè)項(xiàng)目積極開展為期三年的安全生產(chǎn)專項(xiàng)行動，進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)質(zhì)量安全主體責(zé)任，努力推進(jìn)平安交通建設(shè)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)雙重預(yù)防體系建設(shè)和安全生產(chǎn)治理能力建設(shè)，杜絕重特大事故，遏制較大事故，降低事故總量，確保我省交通建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量安全形勢穩(wěn)定。

　　我們通過已建成的信息化智能監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)了對工程質(zhì)量安全關(guān)鍵部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)時在線監(jiān)控，監(jiān)測數(shù)據(jù)不落地收集和分析，質(zhì)量安全監(jiān)管工作的信息化，加強(qiáng)了對建設(shè)過程的質(zhì)量安全監(jiān)控和預(yù)警管理，保持了公路工程建設(shè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)形勢平穩(wěn)。