四川識四川省政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目財政承受能力論證辦法》（2017-11-2）
2017-12-27
四川省政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目財政承受能力論證辦法川財金〔2017〕91號
各市（州）、擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣（市）財政局，省級有關(guān)部門：
按照“高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化、多領(lǐng)域”推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施的總體要求和《財政部關(guān)于印發(fā)〔政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引〕的通知》（財金〔2015〕21號）相關(guān)規(guī)定，全省財政部門積極開展財政承受能力論證工作，為推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施提供了有效的技術(shù)支撐。針對當(dāng)前工作中存在的問題，為精準(zhǔn)識別政府支出責(zé)任，合理確定PPP項(xiàng)目支出規(guī)模，切實(shí)保障市縣政府履約能力，有效防范和控制財政風(fēng)險，特制定《四川省政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目財政承受能力論證辦法》。現(xiàn)印發(fā)于后，請遵照執(zhí)行。
四川省財政廳
2017年11月2日
四川省政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目財政承受能力論證辦法
第一章總則
第一條根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《財政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引>的通知》（財金〔2015〕21號）、《財政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項(xiàng)目財政管理暫行辦法>的通知》（財金〔2016〕92號）等有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。
第二條本辦法所稱財政承受能力論證，指精準(zhǔn)識別政府與社會資本合作（PPP）中的政府支出責(zé)任，科學(xué)預(yù)測未來可用于PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)的支出規(guī)模，合理確定政府在一定時期的財政支付能力。
第三條按照“科學(xué)合理、寬嚴(yán)適度、積極穩(wěn)妥、風(fēng)險可控”的原則，組織開展財政承受能力論證工作。
第四條市縣財政部門應(yīng)當(dāng)依托全省PPP項(xiàng)目庫（財政部綜合信息平臺）建立本地PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄，明確開發(fā)順序，依次匯總預(yù)算年度已實(shí)施和擬實(shí)施全部PPP項(xiàng)目財政支出責(zé)任，開展財政承受能力論證。已實(shí)施項(xiàng)目指納入全省PPP項(xiàng)目庫（財政部綜合信息平臺）執(zhí)行階段的項(xiàng)目；擬實(shí)施項(xiàng)目指納入全省PPP項(xiàng)目庫（財政部綜合信息平臺）準(zhǔn)備階段和采購階段的項(xiàng)目。
第二章支出責(zé)任識別
第五條PPP項(xiàng)目全生命周期財政支出責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、配套投入、風(fēng)險承擔(dān)等相關(guān)支出。
（一）股權(quán)投資。指政府與社會資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府按照股權(quán)份額相應(yīng)承擔(dān)的投資支出責(zé)任。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資PPP項(xiàng)目。
（二）運(yùn)營補(bǔ)貼。指項(xiàng)目運(yùn)營期間根據(jù)不同的付費(fèi)模式政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。其中：政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助（政府補(bǔ)助）模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。
（三）配套投入。指政府為推進(jìn)PPP項(xiàng)目提供配套工程涉及的投入責(zé)任，通常包括土地征收整理、建設(shè)項(xiàng)目配套設(shè)施、新舊項(xiàng)目對接部分建設(shè)投入以及投資補(bǔ)助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定。
（四）風(fēng)險承擔(dān)。指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險帶來的或有支出責(zé)任，通常包括政府承擔(dān)的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及政府單方面原因造成項(xiàng)目合同終止等產(chǎn)生的或有支出責(zé)任。
第三章支出責(zé)任測算
第六條股權(quán)投資支出應(yīng)根據(jù)政府參與出資的PPP項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理確定。其中：政府實(shí)物投入（含土地、房產(chǎn)等）或無形資產(chǎn)投入應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。
第七條運(yùn)營補(bǔ)貼支出根據(jù)PPP項(xiàng)目建設(shè)成本及合理利潤、運(yùn)營成本及合理利潤，同時按照不同付費(fèi)模式進(jìn)行合理測算。即：當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出=建設(shè)成本及利潤（年度可用性付費(fèi)資本金及利潤+年度可用性付費(fèi)融資資金及利息）+年度運(yùn)營成本及利潤-年度使用者付費(fèi)收入。
第八條運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算主要包括財政部指引方法、等額本金法、等額本息法等三種方法，市縣可根據(jù)實(shí)際選擇使用。
（一）財政部指引方法：
當(dāng)期支付金額=PPP項(xiàng)目全部建設(shè)成本[1]×（1+i）×（1＋年度折現(xiàn)率）n÷N+年度運(yùn)營成本×（1+i）
其中：i為合理利潤率或?qū)嶋H融資利率；n為折現(xiàn)年序數(shù)，取1,2,3……；N為財政運(yùn)營補(bǔ)貼年限；下同。
（二）等額本金法：
當(dāng)期付費(fèi)金額=PPP項(xiàng)目資本金部分或融資部分÷N+[PPP項(xiàng)目資本金部分或融資部分-PPP項(xiàng)目資本金部分或融資部分×(n-1)÷N]×i
（三）等額本息法：
當(dāng)期付費(fèi)金額=[PPP項(xiàng)目資本金或融資部分×i×（1+i）N]÷[（1+i）N－1]
第九條由于實(shí)際工作中PPP項(xiàng)目資本金回報率與融資利率水平存在差異，PPP項(xiàng)目建設(shè)成本及利潤的資本金部分或融資部分可任意選取財政部指引方法、等額本金法、等額本息法分別進(jìn)行測算，PPP項(xiàng)目融資部分回報按最終與金融機(jī)構(gòu)簽署的融資協(xié)議利率水平據(jù)實(shí)計算。
第十條為合理界定政府付費(fèi)責(zé)任和收益權(quán)利，對運(yùn)營補(bǔ)貼計算公式關(guān)鍵指標(biāo)取值予以明確，并應(yīng)與PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價等文件保持一致。
（一）合理利潤率。分為資本金合理利潤率和年度運(yùn)營合理利潤率，取值應(yīng)充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行業(yè)投資收益水平、人民銀行中長期貸款利率水平、投資建設(shè)模式、政府付費(fèi)方式，同時結(jié)合風(fēng)險分配等因素予以確定。
（二）融資利率。鼓勵項(xiàng)目公司利用PPP項(xiàng)目未來收益和穩(wěn)定現(xiàn)金流量開展項(xiàng)目融資，融資利率按照擬與金融機(jī)構(gòu)簽訂的融資協(xié)議或貸款合同進(jìn)行指標(biāo)取值，可參考省財政廳定期發(fā)布的《四川省政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目融資成本分析報告》。鼓勵對PPP項(xiàng)目融資在建設(shè)期產(chǎn)生的利息進(jìn)行資本化處理；建設(shè)期利息未進(jìn)行資本化處理的PPP項(xiàng)目，在運(yùn)營期根據(jù)約定進(jìn)行支出責(zé)任測算。
（三）折現(xiàn)率?？紤]財政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，同時參照同期地方政府債券收益率合理確定。
第十一條配套投入支出應(yīng)為政府配套工程涉及的實(shí)際支出。其中：政府實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。
第十二條在匯總市縣所有已實(shí)施和擬實(shí)施PPP項(xiàng)目時，為全面統(tǒng)計政府中長期PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，對于本地區(qū)發(fā)生的PPP項(xiàng)目風(fēng)險承擔(dān)支出可全部匯總單獨(dú)測算。
第十三條PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段發(fā)生以下情況變化，應(yīng)及時調(diào)整政府支出責(zé)任。
（一）工程建設(shè)投資及運(yùn)營成本發(fā)生變化，政府支出責(zé)任測算數(shù)據(jù)應(yīng)根據(jù)本級投資變更批復(fù)文件及運(yùn)營成本審計報告進(jìn)行調(diào)整更新。
（二）項(xiàng)目采購程序完成后，合同約定數(shù)據(jù)與評價論證數(shù)據(jù)出現(xiàn)差異，政府支出責(zé)任測算數(shù)據(jù)應(yīng)按照項(xiàng)目合同明確數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整更新。
（三）項(xiàng)目合作年限、測算方式等關(guān)鍵因素發(fā)生變化，應(yīng)調(diào)整更新政府支出責(zé)任測算數(shù)據(jù)，同時出具本級政府批復(fù)文件作為支出責(zé)任調(diào)整測算依據(jù)。
（四）對于進(jìn)入運(yùn)營穩(wěn)定期間風(fēng)險明顯降低的項(xiàng)目，或有支出可進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并及時調(diào)整更新承受能力預(yù)測相關(guān)數(shù)據(jù)。
第四章支出規(guī)模預(yù)測
第十四條全部PPP項(xiàng)目年度預(yù)算支出占一般公共預(yù)算支出比例一般不超過10%。未來年度一般公共預(yù)算支出規(guī)模參照前五年平均增幅測算，剔除一次性重大增支政策影響因素，結(jié)合中長期財政規(guī)劃和重大項(xiàng)目稅收增長等因素予以確定。
第十五條對于全部PPP項(xiàng)目年度一般公共預(yù)算支出超出一般公共預(yù)算支出10%的市縣，可統(tǒng)籌政府資金來源，考慮支出結(jié)構(gòu)差異，合理確定增長預(yù)期，對PPP項(xiàng)目支出規(guī)模進(jìn)行綜合評價論證。計算公式為：
PPP項(xiàng)目支出規(guī)模=[上年度一般公共預(yù)算發(fā)展支出規(guī)?！粒?+i）+前五年政府性基金預(yù)算發(fā)展支出年均規(guī)模]×50%
其中：i為前五年一般公共預(yù)算支出平均增幅；一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算支出取數(shù)來源為上年決算數(shù)據(jù)。
（一）支出來源。市縣財政可用于PPP項(xiàng)目支出的資金來源主要包括一般公共預(yù)算發(fā)展支出和政府性基金預(yù)算發(fā)展支出。其中：一般公共預(yù)算發(fā)展支出為一般公共預(yù)算支出扣除用于行政運(yùn)轉(zhuǎn)、必保民生、債務(wù)利息等剛性支出后，可安排用于促進(jìn)發(fā)展的預(yù)算支出；政府性基金預(yù)算發(fā)展支出為依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定可用于PPP項(xiàng)目支出的政府性基金扣除必須開支的成本性支出、政策性支出、債務(wù)利息支出后，可安排用于促進(jìn)發(fā)展的預(yù)算支出。
（二）增長預(yù)測。未來年度一般公共預(yù)算發(fā)展支出參照前五年平均增幅進(jìn)行測算；政府性基金預(yù)算發(fā)展支出不考慮增長，但應(yīng)根據(jù)前五年平均支出進(jìn)行動態(tài)平滑。
（三）比例控制?？紤]市縣發(fā)展支出中用于基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)兩個板塊的實(shí)際支出結(jié)構(gòu)，確定可用于PPP項(xiàng)目的發(fā)展支出比例原則上不超過發(fā)展支出總額的50%。
（四）系數(shù)調(diào)整。通過上述分層分類測算取得的PPP項(xiàng)目支出規(guī)模，應(yīng)考慮市縣綜合債務(wù)水平，以一般公共預(yù)算支出規(guī)模10%為基準(zhǔn)設(shè)定上限系數(shù)。原則上對債務(wù)風(fēng)險預(yù)警地區(qū)設(shè)定上限系數(shù)為1.5，其中綜合債務(wù)率200%以上的地區(qū)設(shè)定上限系數(shù)為1.0；對債務(wù)風(fēng)險提示地區(qū)設(shè)定上限系數(shù)為2.0；對其他地區(qū)設(shè)定上限系數(shù)為3.0。
第十六條市縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)原則上應(yīng)納入本級進(jìn)行PPP項(xiàng)目財政承受能力論證。確有需要獨(dú)立開展論證工作的，可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際對收入增幅和支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理預(yù)測。
第十七條PPP項(xiàng)目支出責(zé)任涉及市縣政府分擔(dān)的，應(yīng)由市級財政部門出具正式文件明確分擔(dān)比例，并按照比例分別計入相關(guān)市縣PPP項(xiàng)目支出責(zé)任；對于跨區(qū)域PPP項(xiàng)目，應(yīng)由牽頭縣（市、區(qū)）會同相關(guān)縣（市、區(qū)）聯(lián)合出具正式文件并明確相關(guān)主體責(zé)任。
第五章承受能力判斷
第十八條市縣取得上級相關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助資金后，應(yīng)根據(jù)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、配套投入、風(fēng)險承擔(dān)等支出責(zé)任進(jìn)行分類對應(yīng)安排，當(dāng)?shù)刎斦惺苣芰ο鄳?yīng)調(diào)增。
第十九條市縣取得上級運(yùn)營補(bǔ)助資金后，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任進(jìn)行對應(yīng)安排或統(tǒng)籌安排，當(dāng)?shù)刎斦惺苣芰ο鄳?yīng)調(diào)增。
第二十條PPP項(xiàng)目年度支出應(yīng)進(jìn)行動態(tài)累加累減，個別年度支出最高峰值超出承受能力的市縣，應(yīng)通過年度間平滑調(diào)整予以解決。
第二十一條市縣應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目適用的行業(yè)領(lǐng)域、合作期限以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要進(jìn)行均衡性評估，防止PPP項(xiàng)目在單一行業(yè)領(lǐng)域過度集中。
第二十二條市縣按照上述方法匯總當(dāng)?shù)厝縋PP項(xiàng)目支出責(zé)任，小于發(fā)展支出規(guī)模的結(jié)論為“通過”，大于發(fā)展支出規(guī)模的結(jié)論為“不通過”。
第六章支出監(jiān)測統(tǒng)計
第二十三條根據(jù)《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》（財金〔2015〕166號）要求，未納入全省PPP項(xiàng)目庫（財政部綜合信息平臺）的項(xiàng)目，不得列入PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。
第二十四條為全面掌握地方政府PPP項(xiàng)目支出責(zé)任情況，省財政廳依托財政部PPP綜合信息平臺，健全完善平臺項(xiàng)目支出責(zé)任統(tǒng)計監(jiān)測功能，對市縣政府PPP項(xiàng)目支出進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督。
第二十五條市縣財政部門應(yīng)履行主體責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門的工作協(xié)調(diào)，建立健全PPP項(xiàng)目統(tǒng)計監(jiān)測制度，共同做好統(tǒng)計報送工作，保障全生命周期履約能力。
第二十六條對于違反PPP項(xiàng)目預(yù)算管理規(guī)定、超越財政承受能力自行實(shí)施項(xiàng)目的市縣，依據(jù)《預(yù)算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)追究有關(guān)人員責(zé)任。
第二十七條本辦法自印發(fā)之日起施行。
注：項(xiàng)目全部建設(shè)成本是否扣除政府投資支出根據(jù)實(shí)際情況確定。
