肖喜學(xué)專欄:給“砸鍋賣鐵修地鐵”提個(gè)醒
2016-10-11
日前,昆明市長(zhǎng)面對(duì)媒體提出:“下定決心,砸鍋賣鐵,加快昆明地鐵的建設(shè),今年在建5條地鐵項(xiàng)目,要新開(kāi)工6條地鐵項(xiàng)目,到2020年,全市地鐵的通車?yán)锍踢_(dá)到240公里以上,實(shí)現(xiàn)基本成網(wǎng)?!?br />
地鐵建設(shè)的超常規(guī)發(fā)展,固然有其好處。正如昆明市政府所言:“通過(guò)加快地鐵建設(shè),讓昆明的地下交通成網(wǎng),公交出行率提高到40%左右,減少現(xiàn)在上班族使用私家車的頻率。”又如,依托地鐵建設(shè)而形成的地鐵經(jīng)濟(jì)給城市、區(qū)域發(fā)展帶來(lái)的“地鐵紅利”,推動(dòng)城市商圈發(fā)展,帶動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)等。
然而,除了好處,還要考慮代價(jià)。據(jù)官方估算,“十三五”期間,昆明市綜合交通建設(shè)總投資將達(dá)到4611億元,其中2020年地鐵修建資金就將達(dá)到1200億元,這對(duì)于一般公共預(yù)算收入僅459億元(2015年)的昆明來(lái)說(shuō),無(wú)疑是一個(gè)艱難的任務(wù)。然而,地方政府似乎找到了“超越香港”之門的鑰匙,《昆明日?qǐng)?bào)》旗下媒體在一篇文章標(biāo)題中欣喜地宣布:“PPP建設(shè)模式讓昆明人至少提前4年坐上地鐵4號(hào)線”(2016年9月1日《春城地鐵報(bào)》)。文章認(rèn)為,將4號(hào)線列入財(cái)政部第二批PPP模式示范項(xiàng)目名單,是在2015年國(guó)家嚴(yán)控地方政府性債務(wù),推廣基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新投融資機(jī)制背景下的創(chuàng)新之舉,搭上了國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整這列快車。全長(zhǎng)43.38公里的4號(hào)線已于2015年底開(kāi)工,而全長(zhǎng)25.9公里、總投資213.51億元的5號(hào)線也將在今年開(kāi)工,同樣采取了PPP模式。
PPP模式減少了即期投入,繞開(kāi)了對(duì)地方政府債務(wù)的嚴(yán)控,還能夠把項(xiàng)目做成,因而深得地方政府的青睞。對(duì)于PPP項(xiàng)目的投資方來(lái)說(shuō),由于項(xiàng)目大多采用“PPP+工程總承包”模式投資建設(shè),投資收益的回報(bào)吸引力其實(shí)并不大,如5號(hào)線的中標(biāo)年投資收益率僅為央行公布的五年期以上貸款基準(zhǔn)利率上加2個(gè)百分點(diǎn),且其中大部分收益將會(huì)作為利息轉(zhuǎn)移給貸款銀行;但是,豐厚的工程總承包利潤(rùn)一次性實(shí)現(xiàn)成為投資方的最大動(dòng)力,昆明已推出的地鐵PPP項(xiàng)目的中標(biāo)投資方全部為工程承包商,包括中國(guó)中鐵(4號(hào)線A部分),北京城建設(shè)計(jì)與中鐵電氣化局(4號(hào)線B部分),中國(guó)鐵建與中鐵四院(5號(hào)線),沒(méi)有一家是專業(yè)地鐵運(yùn)營(yíng)商,其中原因耐人尋味。
地鐵5號(hào)線的PPP合作條件,規(guī)定以項(xiàng)目可行性研究報(bào)告客流預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),在運(yùn)營(yíng)期間,當(dāng)年實(shí)際客流小于預(yù)測(cè)客流的90%,由項(xiàng)目公司會(huì)同昆明地鐵報(bào)請(qǐng)昆明市政府同意,通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼另行補(bǔ)足;雖然不是地方政府直接舉債,卻形成了另一種形式的信用兜底;對(duì)融資銀行來(lái)說(shuō),項(xiàng)目本身在財(cái)政部示范名單中,投資方大多為中央企業(yè),最終有地方政府支持,故他們也樂(lè)意提供長(zhǎng)期貸款支持。于是,一個(gè)完美的信用閉環(huán)形成了:政府(地方)—國(guó)有企業(yè)—國(guó)有銀行—政府(中央),賺取超額工程承包利潤(rùn)的國(guó)有企業(yè)成為橋梁,地方政府和國(guó)有銀行之間成為實(shí)質(zhì)上的信用關(guān)系。
因此,最終買單的還是地方政府,所以地方政府在“大干快上”搞地鐵建設(shè)的時(shí)候,需要考慮未來(lái)的財(cái)政收入是否足以應(yīng)付大量PPP合同下可能發(fā)生的財(cái)政補(bǔ)貼。除此之外,還需要充分考慮未來(lái)對(duì)地鐵運(yùn)營(yíng)的巨額財(cái)政補(bǔ)貼。原因之一是昆明目前人均GDP較低,乘客能接受的地鐵票價(jià)有限,地鐵票價(jià)不可能定得過(guò)高,否則會(huì)起到限制客流的效果;原因之二是昆明城區(qū)面積大,按照2020年建設(shè)用地430平方公里容納430萬(wàn)人計(jì)算,與香港建設(shè)用地268平方公里容納730多萬(wàn)人相比,兩者人口密度差異甚大,而一般來(lái)說(shuō),人口密度越大,地鐵運(yùn)營(yíng)效率越高,同樣長(zhǎng)度的地鐵可吸引的客流越大,越有利于攤薄固定運(yùn)營(yíng)成本和一次性的基礎(chǔ)設(shè)施投入;原因之三是昆明機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)225.5萬(wàn)輛(截至2016年7月)且仍在快速增長(zhǎng),而香港上牌的機(jī)動(dòng)車數(shù)量?jī)H為72.8萬(wàn)輛(截至2015年底),意味著昆明大部分市民仍將依靠小汽車出行,按照430萬(wàn)人和40%公交出勤率,與香港730萬(wàn)人和90%的公交通勤率對(duì)比,再加上昆明在運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)度上的反超,兩地的地鐵運(yùn)營(yíng)效率將更為懸殊。所以說(shuō),兩地地鐵的運(yùn)營(yíng)效率乃至模式均有極大差異,對(duì)這一點(diǎn)必須有清晰的認(rèn)識(shí)。
從2013年5月起,國(guó)務(wù)院將軌道交通項(xiàng)目審批權(quán)下放至省級(jí)投資主管部門。此后,許多城市地鐵建設(shè)的積極性空前高漲,有些提出要超常規(guī)發(fā)展地鐵。在昆明提出“砸鍋賣鐵修地鐵”的時(shí)候,我們要建言昆明以及其他有超常規(guī)發(fā)展地鐵計(jì)劃的城市,還是要堅(jiān)持量力而行,在借鑒香港地鐵經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候,需要完整理解他們的成功經(jīng)驗(yàn)———可持續(xù)的財(cái)務(wù)模式、科學(xué)的管理和良好的風(fēng)險(xiǎn)管控(錢果豐語(yǔ))。
(作者系城市問(wèn)題專家)
(原標(biāo)題:[個(gè)論]肖喜學(xué)專欄:給“砸鍋賣鐵修地鐵”提個(gè)醒)
本文來(lái)源:南方都市報(bào)
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