中華人民共和國交通運(yùn)輸部2012年1-5號(hào)令交通運(yùn)輸部解讀
2015-02-24
中華人民共和國交通運(yùn)輸部2012年1-5號(hào)令交通運(yùn)輸部解讀
2012年3月及5月，交通運(yùn)輸部以部令形式分別發(fā)布了5件涉及行政強(qiáng)制條款的規(guī)章修正案，即：《關(guān)于修改<道路貨物運(yùn)輸及站場(chǎng)管理規(guī)定>的決定》（交通運(yùn)輸部令2012年第1號(hào)）、《關(guān)于修改<道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定>的決定》（交通運(yùn)輸部令2012年第2號(hào)）、《關(guān)于修改<內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定>的決定》（交通運(yùn)輸部令2012年第3號(hào)）、《關(guān)于修改<船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定>的決定》（交通運(yùn)輸部令2012年第4號(hào)）以及《關(guān)于修改<長(zhǎng)江干線船舶港務(wù)費(fèi)征收辦法>的決定》（交通運(yùn)輸部令2012年第5號(hào)）。這是我部深入貫徹實(shí)施新出臺(tái)的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》），進(jìn)一步推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域依法行政，建設(shè)法治政府的一項(xiàng)積極舉措。
•有關(guān)背景
2011年6月30日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過了《行政強(qiáng)制法》，并明確于2012年1月1日起施行。這是我國規(guī)范行政強(qiáng)制制度，切實(shí)維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的一部重要法律。為進(jìn)一步推進(jìn)該法的貫徹實(shí)施，2011年8月14日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國行政強(qiáng)制法>的通知》（國發(fā)［2011］25號(hào)），要求各地區(qū)各部門抓緊對(duì)《行政強(qiáng)制法》公布前制定的法規(guī)、規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)清理，對(duì)不符合該法規(guī)定的，抓緊修改或者廢止。為落實(shí)國務(wù)院要求，我部對(duì)現(xiàn)行有效的226件交通運(yùn)輸部門規(guī)章進(jìn)行了全面清理，提出了修改及廢止的處理意見。以2012年1至5號(hào)部令發(fā)布的5件規(guī)章修正案，對(duì)清理中提出予以取消或修改的5項(xiàng)行政強(qiáng)制所涉及的規(guī)章相應(yīng)條款予以修訂，以保證交通運(yùn)輸規(guī)章與《行政強(qiáng)制法》規(guī)定保持一致，保障交通運(yùn)輸行政執(zhí)法行為的合法性，保護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益。
•需要取消或修改的5項(xiàng)行政強(qiáng)制規(guī)定的基本情況
按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，清理結(jié)果提出的需要取消或修改的5項(xiàng)行政強(qiáng)制中，需要取消的行政強(qiáng)制措施有4項(xiàng)，需要修改的涉及行政強(qiáng)制的規(guī)定有1項(xiàng)。這5項(xiàng)需要取消的行政強(qiáng)制規(guī)定均沒有明確的上位法依據(jù)，屬于規(guī)章設(shè)定的行政強(qiáng)制規(guī)定，因此提出了取消或修改的清理意見。
（一）需取消的4項(xiàng)行政強(qiáng)制措施分別是：
1、《道路貨物運(yùn)輸及站場(chǎng)管理規(guī)定》中的暫扣證件。第六十一條規(guī)定，“道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營者違反本規(guī)定后拒不接受處罰的，縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)可以暫扣其《道路運(yùn)輸證》等道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的相關(guān)證件，簽發(fā)待理證，待接受處罰后交還”。其中“暫扣其《道路運(yùn)輸證》等道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的相關(guān)證件”即屬于暫扣證件的行政強(qiáng)制措施。
2、《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》中的“暫扣證件”。第八十二條規(guī)定，“客運(yùn)經(jīng)營者違反本規(guī)定后拒不接受處罰的，縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)可以暫扣其《道路運(yùn)輸證》等道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的相關(guān)證件，簽發(fā)待理證，待接受處罰后交還”。其中“暫扣其《道路運(yùn)輸證》等道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的相關(guān)證件”也是屬于暫扣證件的行政強(qiáng)制措施。
3、《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》中的“扣留或者封存證書、文書、日志、記錄簿等”。第二十一條第一款規(guī)定：“根據(jù)調(diào)查工作的需要，海事管理機(jī)構(gòu)可以行使下列權(quán)力：...（五）扣留或者封存事故當(dāng)事船舶、浮動(dòng)設(shè)施、有關(guān)設(shè)備以及人員的各類證書、文書、日志、記錄簿等，但要在航行(海)日志上注明，并向當(dāng)事方出具注有明確收存日期的收存清單”。該條款中的扣留或封存的對(duì)象并不是船舶、浮動(dòng)設(shè)施以及設(shè)備，而是船舶、設(shè)施、設(shè)備以及人員的證書等，扣留或封存這些證書、文書等行為就屬于一種行政強(qiáng)制措施。
4、《長(zhǎng)江干線船舶港務(wù)費(fèi)征收辦法》中的“禁止船舶離港”。第十二條第二款規(guī)定：“對(duì)偷繳、抗繳船舶港務(wù)費(fèi)的，征稽機(jī)構(gòu)有權(quán)追繳費(fèi)款、禁止船舶離港，并可依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》，視情節(jié)輕重，給予處罰”。其中的“禁止船舶離港”屬于應(yīng)取消的行政強(qiáng)制措施。
（二）需要修改的涉及行政強(qiáng)制的規(guī)定
涉及《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》中的兩個(gè)條款：
一是第九條第二款規(guī)定：“對(duì)報(bào)告進(jìn)入船舶交通管理（VTS）中心控制水域的載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行標(biāo)注和跟蹤，發(fā)現(xiàn)違規(guī)航行、停泊、作業(yè)的，或者認(rèn)為可能影響其他船舶安全的，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出警告，必要時(shí)依法采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施”；
二是第三十三條規(guī)定：“海事管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶實(shí)施監(jiān)督檢查，對(duì)違法的船舶、船員實(shí)施相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施”。
上述兩個(gè)條款中“依法采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施”和“相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施”規(guī)定了要采取行政強(qiáng)制措施，但又未設(shè)定具體的措施種類。這兩個(gè)條款的表述，一是缺乏上位法依據(jù)，二是不符合《行政強(qiáng)制法》中對(duì)行政強(qiáng)制進(jìn)行規(guī)定的要求，因此應(yīng)予修改。
•主要修改情況
此次修改規(guī)章的總體思路是：一是嚴(yán)格依法修改。嚴(yán)格按照《行政強(qiáng)制法》關(guān)于行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行的種類、條件等相關(guān)規(guī)定，對(duì)5件規(guī)章中的相關(guān)行政強(qiáng)制規(guī)定進(jìn)行修改完善，確保修改后的內(nèi)容切實(shí)符合法律規(guī)定；二是保障工作銜接。對(duì)于依法取消或者修改的行政強(qiáng)制規(guī)定，要積極探索其他有效管理手段，轉(zhuǎn)變管理方式，既能夠有效維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，又不影響行業(yè)管理和服務(wù)的總體效果。
按照以上思路，以修正案形式對(duì)前述5件規(guī)章的相關(guān)行政強(qiáng)制規(guī)定作了如下修改：
（一）將涉及""暫扣證書""、""扣留或者封存各類證書、文書、日志、記錄簿等""這兩類行政強(qiáng)制措施的規(guī)定，按照轉(zhuǎn)變管理方式、規(guī)范執(zhí)法的思路修改為將違法證據(jù)""先行登記保存""。
這種修改，一方面按照""先行登記保存""進(jìn)行規(guī)定，可以使登記保存的時(shí)限、程序等嚴(yán)格受到《行政處罰法》的規(guī)范，從而避免在原來《行政強(qiáng)制法》沒有出臺(tái)的情況下，暫扣、扣留或者封存相關(guān)證書、文書等時(shí)限、程序等不夠明確，容易對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成影響的情況；另一方面，從實(shí)際工作來看，這種管理方式對(duì)于防范和調(diào)查違法行為、維護(hù)行業(yè)秩序也具有積極的效果。具體修改是：
一是將《道路貨物運(yùn)輸及站場(chǎng)管理規(guī)定》第六十一條修改為：""道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營者違反本規(guī)定的，縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在作出行政處罰決定的過程中，可以按照行政處罰法的規(guī)定將其違法證據(jù)先行登記保存。作出行政處罰決定后，道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營者拒不履行的，作出行政處罰決定的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)可以將其拒不履行行政處罰決定的事實(shí)通知違法車輛車籍所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，作為能否通過車輛年度審驗(yàn)和決定質(zhì)量信譽(yù)考核結(jié)果的重要依據(jù)""。
二是將《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第八十二條修改為：""客運(yùn)經(jīng)營者違反本規(guī)定的，縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在作出行政處罰決定的過程中，可以按照行政處罰法的規(guī)定將其違法證據(jù)先行登記保存。作出行政處罰決定后，客運(yùn)經(jīng)營者拒不履行的，作出行政處罰決定的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)可以將其拒不履行行政處罰決定的事實(shí)通知違法車輛車籍所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，作為能否通過車輛年度審驗(yàn)和決定質(zhì)量信譽(yù)考核結(jié)果的重要依據(jù)""。
三是將《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》第二十一條第一款第(五)項(xiàng)修改為：""對(duì)事故當(dāng)事船舶、浮動(dòng)設(shè)施、有關(guān)設(shè)備以及人員的各類證書、文書、日志、記錄簿等相關(guān)違法證據(jù)可以依法先行登記保存""。
（二）將""禁止船舶離港""修改為""不予辦理船舶出港手續(xù)""。
按照國家相關(guān)規(guī)定，辦理船舶出港簽證手續(xù)的前提條件之一，是已結(jié)清了所有規(guī)費(fèi)。因此，利用現(xiàn)有的管理手段，完全可以對(duì)船舶不繳納規(guī)費(fèi)的行為進(jìn)行限制和管理，這樣修改可以與現(xiàn)有規(guī)定較好地銜接，并體現(xiàn)行政管理理念的提升，避免頻繁使用行政強(qiáng)制措施，而通過進(jìn)出港手續(xù)辦理等服務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)管理目的。具體修改是：
將《長(zhǎng)江干線船舶港務(wù)費(fèi)征收辦法》第十二條第二款修改為：""對(duì)偷繳、抗繳船舶港務(wù)費(fèi)的，征稽機(jī)構(gòu)有權(quán)追繳費(fèi)款、不予辦理船舶出港手續(xù)，并可依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》，視情節(jié)輕重，給予處罰""。
（三）將""采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施""和""采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施""修改為""采取相應(yīng)的措施""和""采取相應(yīng)的行政措施""。
考慮到原來的表述不符合《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，因此將""采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施""和""采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施""修改為""采取相應(yīng)的措施""和""采取相應(yīng)的行政措施""。修改后的""相應(yīng)的措施""和""采取相應(yīng)的行政措施""僅指法定職權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法部門可以采取的一般的行政管理措施。這樣修改，既維護(hù)了正常的管理秩序，又有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。具體修改是：
將《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第九條第二款修改為：""對(duì)報(bào)告進(jìn)入船舶交通管理（VTS）中心控制水域的載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行標(biāo)注和跟蹤，發(fā)現(xiàn)違規(guī)航行、停泊、作業(yè)的，或者認(rèn)為可能影響其他船舶安全的，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出警告，必要時(shí)依法采取相應(yīng)的措施""。將第三十三條第一款修改為：""海事管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶實(shí)施監(jiān)督檢查，對(duì)違法的船舶、船員依法采取相應(yīng)的措施""。
