專家：高速公路償債期限屆滿仍收費(fèi)違法
2015-07-25
高速公路償債期限屆滿收費(fèi)合法性引起專家質(zhì)疑
許浩
公路收費(fèi)體系即將迎來(lái)大變。7月21日，交通運(yùn)輸部公布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(修訂稿)(以下簡(jiǎn)稱“修訂稿”)，進(jìn)行為期一個(gè)月的公開(kāi)征求意見(jiàn)。
其中最為引人關(guān)注的是，修訂稿對(duì)傳統(tǒng)的收費(fèi)公路管理制度作了調(diào)整，增加政府高速公路償債期限屆滿后，仍然可以基于養(yǎng)護(hù)管理需要的收費(fèi)形式。
交通法專家認(rèn)為，養(yǎng)路費(fèi)納入通行費(fèi)征收范圍涉嫌違反其上位法——《公路法》。
東南大學(xué)法學(xué)院副教授、交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松建議，由全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)修訂《公路法》，以確保相關(guān)制度的合法性。
違反《公路法》
2004年出臺(tái)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“《條例》”)，對(duì)促進(jìn)公路事業(yè)發(fā)展、規(guī)范收費(fèi)公路管理起到了重要作用。
但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及國(guó)家財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，特別是2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《預(yù)算法》修訂案之后，現(xiàn)行《條例》的政策導(dǎo)向、部分制度已不適應(yīng)全面深化改革的要求，亟須修訂。
最為引人關(guān)注的是，修訂稿對(duì)傳統(tǒng)的收費(fèi)公路管理制度作了調(diào)整，增加政府高速公路償債期限屆滿后，仍然可以基于養(yǎng)護(hù)管理需要的收費(fèi)形式。
東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心研究員虞青松認(rèn)為，修訂稿將通行費(fèi)列為公路養(yǎng)護(hù)管理資金來(lái)源，涉嫌違反上位法——《公路法》。
該法第59條規(guī)定了三種可以收取通行費(fèi)的公路，收費(fèi)的原因是還貸和償還投資，不包括養(yǎng)路費(fèi)。
虞青松認(rèn)為，《公路法》中明確規(guī)定稅收是公路養(yǎng)護(hù)資金的唯一來(lái)源，不能以收費(fèi)形式?！豆贩ā分幸矝](méi)有授權(quán)國(guó)務(wù)院可以創(chuàng)設(shè)新類型的收費(fèi)公路。因此《修訂稿》新增的高速公路收費(fèi)類型違反《公路法》。
除此之外，虞青松認(rèn)為，修訂稿規(guī)定基于養(yǎng)護(hù)管理需要的收費(fèi)形式，違背了國(guó)務(wù)院推行的“費(fèi)改稅”政策，屬于歷史的倒退。
為了推進(jìn) “費(fèi)改稅”改革，1999年10月31日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改公路法的決定》，明確采用依法征稅的辦法籌集公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金。由此，“費(fèi)改稅”政策具備法律效力，政府部門開(kāi)征養(yǎng)路費(fèi)已被禁止。
河北庶寧律師事務(wù)所韓甫政認(rèn)為，《立法法》第八條第七款規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用，只能制定法律。基于養(yǎng)護(hù)管理需要收取通行費(fèi)，實(shí)際是政府對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的一種征收行為?！缎抻喐濉分皇切姓ㄒ?guī)，超出了立法權(quán)限。
統(tǒng)貸統(tǒng)還
修訂稿中另一個(gè)引起關(guān)注之處是對(duì)于“收費(fèi)期限”的調(diào)整。
《條例》中規(guī)定，政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限分別為最長(zhǎng)不得超過(guò)20年、30年。
修訂稿將其修改為，政府收費(fèi)公路中除高速公路以外的其他收費(fèi)公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15年，但是國(guó)家確定的中西部省市區(qū)最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。
虞青松認(rèn)為，修訂稿的上述規(guī)定，將“政府還貸公路”和“經(jīng)營(yíng)性公路”更名為“政府收費(fèi)公路”和“特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路”，是變相取消政府還貸公路的收費(fèi)期限，使原政府還貸公路的屬性發(fā)生了質(zhì)的變化。這使原政府還貸公路收費(fèi)的目的，從償還貸款的經(jīng)濟(jì)性收費(fèi)轉(zhuǎn)向管理性收費(fèi)。
《條例》中規(guī)定了統(tǒng)借統(tǒng)還(統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款)，修訂稿修改為“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。統(tǒng)借統(tǒng)還的范圍限定為“政府收費(fèi)公路中的高速公路”。
顧大松認(rèn)為，修訂稿將“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策擴(kuò)張到收費(fèi)到期或還清貸款的公路。如果沒(méi)有對(duì)“統(tǒng)借統(tǒng)還”做出細(xì)化規(guī)定，容易被扭曲濫用。
他舉例說(shuō)明，比如一個(gè)省內(nèi)有10條高速公路，6條是20年前修的，貸款已經(jīng)還完；4條是新修的公路沒(méi)有還完之前，貸款已經(jīng)還完的路還可以繼續(xù)收費(fèi)。
上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡認(rèn)為，修訂稿“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策將會(huì)激發(fā)地方政府投資高速公路的熱情。
傅蔚岡經(jīng)過(guò)研究后指出，“當(dāng)前中國(guó)的高速公路已明顯‘產(chǎn)能過(guò)剩’， 修訂稿‘統(tǒng)貸統(tǒng)還’政策有可能加劇這一問(wèn)題。”
顧大松認(rèn)為，修訂稿在形式上只是對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修改，但其實(shí)質(zhì)是修改了《公路法》所確定的收費(fèi)公路管理制度?！豆贩ā肥怯扇珖?guó)人大常委會(huì)制定的，是《條例》的上位法。根據(jù)《立法法》，即使要調(diào)整收費(fèi)公路管理制度，也應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)修訂《公路法》，不能通過(guò)修訂行政法規(guī)位階的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》架空《公路法》。
