收費公路不能淪為地方債務的保障
2015-07-25 來源：中國經營報
收費公路不能淪為地方債務的保障
梁發(fā)芾
《收費公路管理條例》修訂稿計劃調整公路收費期限，政府收費高速公路的償債期按實際償清債務所需的時間確定，各省實行統(tǒng)借統(tǒng)還；特許經營高速公路經營期限一般不超過30年；償債期、經營期結束后，重新核定收費標準，實行養(yǎng)護管理收費?，F(xiàn)行收取通行費的“政府還貸公路”模式，將轉為政府發(fā)債修路的“政府債務性公路”模式。
高速公路貸款修路，收費還貸，本無可厚非，但人們想不明白的是，貸款修路已經有20多年，此前并無虧損之說，為什么這兩年突然出現(xiàn)巨虧？近幾年中國快速進入汽車時代，車輛擁有量大幅度增加，道路車流量也大幅提高，如此大好形勢面前，收費公路本不該出現(xiàn)巨大缺口。中國高速公路的財務信息缺乏公開透明，我們看到的信息也不過是有關方面自說自話，所以，收費公路到底真虧假虧，無法準確判斷。
其實問題的癥結，可以從公路債務被納入地方債體系這個消息中進行解讀。
一方面，近兩年地方經濟不景氣，尤其房地產出現(xiàn)劇烈下滑局面，土地出讓金大幅下降；另一方面，地方債務已經如山一樣堆積在面前，這使地方債的償還面臨極為艱巨的局面。以前，地方債務多以土地出讓金作為償還保障。現(xiàn)在，土地出讓金拿不到，而債務日益逼近，中央政府決定將地方政府欠銀行的2萬億元貸款進行債券置換，延期償還，但置換也不理想。這就是這一兩年收費公路突然變得巨額虧損的原因所在。收費公路悄然承載了以往土地出讓金的職能，為地方政府消化巨額債務。地方財政拮據(jù)的時候，公路為地方政府積聚財力的做法早已不是什么新聞，兩年前一些地方已經通過加大對公路行車違章的罰款，每年為地方政府帶來數(shù)千億元的額外收入。但罰款不可能無限擴張，所以，將目光轉向收費公路，將收取的費用挪用于償還地方債，就成為不難理解的選擇。
現(xiàn)在，不少收費公路償債期陸續(xù)到期。而按照以前的規(guī)定的承諾，到期的公路必須停止收費。但放棄這樣一筆豐厚的收入，對于需款的地方政府來說，是絕對不甘心的。把公路債務納入地方債，已經到期的公路繼續(xù)收費，統(tǒng)籌用于償還地方債，成為化解地方債危機的又一選擇。但將公路變成地方償債的財源，在道理上是說不過去的，彎子是一下子轉不過來的，因為此前的承諾很清楚，公路收費就是用于償還修路的借款，這筆款項?？顚Ｓ?，不能用于別處，甚至在此前的承諾中，每條公路的收費所得只能用于該條公路，不能用于其他公路。這種情況下，有關方面進行變通，一面在財務上報出連年虧損的信息，據(jù)此堂而皇之地延長到期公路的收費，一面將?？顚Ｓ酶臑榻y(tǒng)借統(tǒng)還，接著這種變通繼續(xù)延伸，“統(tǒng)借統(tǒng)還”也不只是指公路債務，而且還擴大到整個地方債的“統(tǒng)借統(tǒng)還”。公路收費放到地方債的整個大盤子里面了。
收費公路延長收費期限，這再次證明了“收費的大門一旦開啟便會越開越大，永難關閉”這樣一個財政史上顛撲不破的定理。
收費公路問題，自然而然讓人想到晚清的厘金和各種雜捐。晚清太平天國起義時，攻占了清朝最為繁榮富庶，財力最為集中的江南地區(qū)。大清政府軍費無從籌措，只好允許地方政府通過征收厘金和雜捐的方式籌集軍費。征收厘金和雜捐只是為了應付太平天國戰(zhàn)爭而采取的權宜之計、臨時舉措。這些財政征收不屬于國家的正式稅收，征收之時也說定在戰(zhàn)爭結束后立即停止。但太平天國戰(zhàn)爭結束后，厘金和雜捐不但不能被取消，反而變本加厲，規(guī)模更為巨大，征收更為苛細。在嚴重的時候，任何一級政府，任何一個部門，都可以設立一種雜捐。因為幾乎所有的貨物、商品甚至人們的行為都要被征收雜捐，所以有人激憤地說“自古未聞屁有捐，而今只有屎無稅”，其實到了民國時期，一些地方真的實行“大糞捐”，將征收來的錢款用于地方環(huán)衛(wèi)開支。
到了民國時期，雖然中外商人都呼吁取消厘金，規(guī)范雜捐，但因為厘金和雜捐養(yǎng)活著地方政府，成為地方最靠譜的財政收入，食髓知味的地方政府誓死保衛(wèi)這種收益，所以，直到北洋政府垮臺，厘金和雜捐都依然故我。國民黨的南京政府建立后，在國內人民的強大呼吁和壓力下，中央政府通過與地方進行種種討價還價，在1930年名義上取消了厘金，但實際上并不是真正的取消，而是進行了歸并整理，用營業(yè)稅、貨物稅和印花稅之類名義更換了厘金的名義。至于各項雜捐，直到國民黨政權垮臺后，改朝換代之后才被消除。
現(xiàn)在的公路收費，本來是為了償還貸款的，可是，地方政府已經覬覦這樣一筆巨額收入，甚至依賴于這筆巨額收入。貸款償還清之后，也可以順勢將公路收費收入用于償還其他地方債務，成為解決地方政府財政困難的工具，成為永久性的收入來源，成為地方債的永久擔保。這正是修訂《收費公路管理條例》，延長收費期限，將公路債務納入地方債體系的本質所在。
“收費的大門一旦打開，就很難關上”。這是財政史上的一條鐵律。所以，問題的根本在于永遠要守護好收費的大門，不讓它輕易被開啟；即使打開也不能讓它輕易開得更大。而能夠守住這扇大門的根本，就是要有一套真正行之有效的民主財政制度。目前沒有這樣的制度， 所以收費公路的問題目前無解。
