監(jiān)理模式+ 適合什么模式就采用什么模式
2015-06-24
監(jiān)理與建設管理模式息息相關，工程監(jiān)理制是改革的核心和重中之重。因此，現(xiàn)在不妨把各種不同模式下的監(jiān)理角色作為切入點，結合“強制監(jiān)理”、“社會監(jiān)理”和“自行監(jiān)理”等實現(xiàn)形式，進一步探討“為誰監(jiān)理、誰監(jiān)理”的角色定位和職責擔當問題，并為“監(jiān)理什么、怎么監(jiān)理”思路奠定基矗
監(jiān)理定位與建設管理模式新探
近期，關于有關部門“取消強制監(jiān)理”并進行改革試點的消息，引起行業(yè)內外熱議，贊成者有之，反對者也不乏其人。但反對者也普遍承認，改革工程監(jiān)理制度是大勢所趨，現(xiàn)行監(jiān)理制度主要存在定位不清、責權利不明等問題。
明確監(jiān)理定位即監(jiān)理角色定位，說到底，爭論焦點首先是“為誰監(jiān)理、誰監(jiān)理”問題。
當前，隨著我國全面深化改革的新形勢和公路建設管理的新發(fā)展，以四項制度為主要內容的公路建設管理體制進入了新的改革階段。交通運輸部《公路建設管理體制改革研究》報告中，按照問題導向、頂層設計原則，明確落實項目法人負責制、改革工程監(jiān)理制、完善招投標制和強化合同管理制等基本要求，提出并試點了三種項目建設管理模式：自管模式、改進的傳統(tǒng)模式和代建模式，同時要求創(chuàng)新項目建設管理模式，逐步推行一體化的項目建設自管模式和專業(yè)化的代建制模式，把握準確定位，明確在不同建設項目管理模式下工程監(jiān)理可以有不同實現(xiàn)形式。
原監(jiān)理定位規(guī)定梳理我國現(xiàn)代公路工程監(jiān)理制度經過起步、推廣、規(guī)范、穩(wěn)定等發(fā)展階段，目前進入了改革轉折期。相應地，監(jiān)理職責定位也不斷變化。
1985年7月，交通部發(fā)布《公路工程質量監(jiān)理暫行辦法》（[85]交公路字1459號）提出：“工程質量監(jiān)理機構代表建設單位負責對工程質量進行監(jiān)督，監(jiān)理人員應對建設單位負責，維護國家利益。”“建設單位應向所負責的工程建設項目派出駐工地的工程質量監(jiān)理人（也可委托或聘請），上述監(jiān)理人員應經交通廳工程質量監(jiān)理機構批準并抄送建設銀行(601939,股吧)。”可以看出，當時質量監(jiān)理指的是質量監(jiān)督。
隨著魯布革水電站（1984年10月開工，我國改革開放后第一個利用世行貸款并進行國際競爭性招標和項目管理的工程）、西（安）三（原）一級公路（1986年12月開工，第一條利用世行貸款修建的公路）、京津塘高速公路（1987年12月開工，第一條按菲迪克實行監(jiān)理制的高速公路）等世行貸款項目的建設，以《菲迪克施工合同條款》為核心的施工監(jiān)理制被原汁原味地正式引進。到1995年4月，我國第一項工程監(jiān)理標準—《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTJ077-95）發(fā)布，標志著被稱為“中國特色的菲迪克條款”形成。在其條文說明中強調：“由于世界銀行、亞洲銀行等國際金融組織有明確規(guī)定，使用他們貸款的項目，必須實行工程施工監(jiān)理。”“在改革開放的新形勢下，公路建設管理體制由建設單位直接管理，轉變?yōu)闃I(yè)主、監(jiān)理、承包人各就其位、各司其職、各負其責的共同管理模式。”監(jiān)理作為“公正的獨立第三方”，同時維護業(yè)主和承包商的利益，更重要的，外方、中方監(jiān)理要維護貸款方的利益。
1989年4月，交通部《公路工程施工監(jiān)理暫行辦法》（[89]工公字131號）規(guī)定：“建立我國公路建設的監(jiān)理制度”，“監(jiān)理工程師依據監(jiān)理合同，獨立、公正地行使監(jiān)理職權，對業(yè)主和承包人均具有約束力；業(yè)主對工程施工的任何決定，必須通過監(jiān)理工程師，并符合合同規(guī)定”，“業(yè)主與承包人在執(zhí)行施工合同中，發(fā)生任何合同爭端均須提交監(jiān)理工程師協(xié)調和解決”。1992年5月，交通部《公路工程施工監(jiān)理辦法》（交工發(fā)[1992]378號）指出：“完善施工監(jiān)理制度”，“建設單位與施工單位在執(zhí)行施工合同中發(fā)生合同爭端，應按照施工合同及有關法律法規(guī)的規(guī)定，提交監(jiān)理工程師協(xié)調解決。”可見，監(jiān)理工程師作為經業(yè)主委托、獨立于業(yè)主和承包商之外的一方，應按照法律法規(guī)和標準規(guī)范公平、公正地維護雙方的利益。但《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTJ077-95）條文說明中說：“施工監(jiān)理單位是執(zhí)法單位。”反映了大家對監(jiān)理的認識并不統(tǒng)一、準確。
1997年7月《公路法》第二十三條：“公路建設項目應當按照國家有關規(guī)定實行法人負責制度、招標投標制度和工程監(jiān)理制度。”1997年11月《建筑法》第三十條“：國家推行建筑工程監(jiān)理制度。國務院可以規(guī)定實行強制監(jiān)理的建筑工程的范圍。”第三十二條：“建筑工程監(jiān)理應當依照法律、行政法規(guī)及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監(jiān)督。”在國家法律層面正式確立了工程監(jiān)理制度，當然也有人理解為“強制監(jiān)理”。2000年1月，國務院《建設工程質量管理條例》第十二條：“下列建設工程必須實行監(jiān)理（：一）
國家重點建設工程（二）大中型公用事業(yè)工程；（三）成片開發(fā)建設的住宅小區(qū)工程；（四）利用外國政府或者國際組織貸款、援助資金的工程；（五）國家規(guī)定必須實行監(jiān)理的其他工程。”
1992年6月，交通部《公路工程質量監(jiān)督暫行規(guī)定》（交工發(fā)[1992]443號）提出了“公路工程實行"政府監(jiān)督、施工監(jiān)理、企業(yè)自檢"的質量保證體系。”1996年7月，交通部《公路建設市場管理辦法》第三十四條：“公路工程實行"政府監(jiān)督、社會監(jiān)理、企業(yè)自檢"的三級質量保證體系。”2004年12月，交通部《公路建設市場管理辦法》第二十九條：“公路工程實行政府監(jiān)督、法人管理、社會監(jiān)理、企業(yè)自檢的質量保證體系。”社會監(jiān)理只是在監(jiān)理行業(yè)獨立、發(fā)展之初，從措辭、用詞上與“政府”監(jiān)督、“企業(yè)”自檢相對應、相區(qū)分，而不是政府、社會、企業(yè)三者關系定位，更不是代表社會進行監(jiān)理，監(jiān)理、施工單位的社會企業(yè)屬性是相同的。
監(jiān)理不是第三方的說法，在變革性的1999年第1版菲迪克《施工合同條款》（新紅皮書）中，得到了確認。它淡化了監(jiān)理工程師的“第三方”獨立、公正和仲裁等特征，工程師是“雇主的人員”，“雇主應任命工程師，履行合同中規(guī)定的職責”“工程師應被視為代表雇主”等表述隨處可見。另外，菲迪克已于2013年啟動新的修訂工作，（咨詢）工程師是“問題解決者、組織者、溝通者、計算者和設計者。”
實際上，目前我國在不同地區(qū)、不同管理模式的公路建設項目中，監(jiān)理既非“獨立第三方”，也非真正意義上的“業(yè)主代表”，與業(yè)主、施工單位之間的責權存在交叉。
建設管理模式日前，交通運輸部提出“創(chuàng)新項目管理模式，探索項目管理專業(yè)化的多路徑”。針對多年來大部分公路建設項目采用的“建設＋監(jiān)理”傳統(tǒng)模式，對政府性投資建設項目提出三種項目建設管理模式。我們把世行等貸款項目要求的菲迪克模式納入，分別稱為A、B、O、P四種模式。
A模式，又稱三角模式或平衡模式、菲迪克模式，即原世行、亞行等貸款項目全面執(zhí)行菲迪克條款的模式，在貸款方制約下實現(xiàn)真正意義上的“鐵三角”（監(jiān)理＋業(yè)主＋承包商）。
B模式，又稱垂直模式或傳統(tǒng)模式，即項目法人社會監(jiān)理施工單位模式，三者不是“平行”或“三角”關系，而是垂直管理關系。我國大部分工程建設項目采用的是這種業(yè)主招標委托社會監(jiān)理模式，并逐步形成了“五控兩管一協(xié)調（質量、安全、環(huán)保、費用、進度控制，合同、信息管理，綜合協(xié)調）”
工作機制。今后，對于建設規(guī)模大、技術條件復雜的項目，仍然適合采用這種責權明確的改進傳統(tǒng)模式。
O模式，又稱一體模式或自管模式，即項目法人（監(jiān)理）施工單位模式。由具備相應專業(yè)能力的項目法人統(tǒng)一負責項目建設管理的全部工作，不再強制實行委托社會監(jiān)理，而是自行監(jiān)理。自管模式的優(yōu)勢，在于項目法人對工程全權負責，有利于主體責任落實，同時集中管理也提高了管理效率。
P模式，又稱代建模式，即出資人代建單位（＋監(jiān)理）施工單位模式。項目出資人沒有足夠的專業(yè)管理能力時，通過招標等方式選擇代建單位，簽訂代建合同，委托其承擔建設管理工作，并鼓勵代建單位同時負責監(jiān)理工作。
不同模式下的監(jiān)理定位毫無疑問，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)、技術標準體系框架下，“為誰監(jiān)理”的答案只有一個：為雇主—付監(jiān)理費給自己的人，即建設單位（項目法人）。監(jiān)理工程師認真負責、付出了勞動，同時為國家、為社會、為人民、為政府、為行業(yè)、為企業(yè)，甚至為施工單位、更為自己，作出了貢獻。但不能因此說代表他們任何一方。即使政府投資建設項目中監(jiān)理費出自財政資金，監(jiān)理也是直接為項目法人服務。
眾所周知，代表政府進行工程質量、安全等監(jiān)督管理的是監(jiān)督部門。托人負責的受托方，按合同要求和規(guī)范開展監(jiān)理工作。
監(jiān)理工作是項目建設管理工作的重要組成部分（以前也有“監(jiān)理工作是建設管理工作的延伸”的說法），是一種咨詢服務，監(jiān)理單位根據委托方要求，通過合同明確責任和權利。我國的工程實踐和國外的管理經驗都表明，監(jiān)理的職責和工作內容不是可有可無，而是要把握準確定位，明確在不同的建設項目管理模式下工程監(jiān)理可以有不同的實現(xiàn)形式，即“誰監(jiān)理”的問題。
A平衡模式中，監(jiān)理單位是獨立的咨詢公司，監(jiān)理工程師是高級專業(yè)技術管理咨詢人員。按照世行等貸款方的規(guī)定要求，通過公開（國際）招標選擇監(jiān)理單位，如京津塘高速公路工程，主要按照菲迪克土木工程通用合同條款、公路工程技術標準和監(jiān)理合同等進行合同管理以及工程質量、進度、費用控制，有計量支付權和仲裁權，因此稱為獨立第三方、三角關系。菲迪克條款的主要內容是明確業(yè)主、（監(jiān)理）工程師和承包商的關系和職責，而不是僅針對監(jiān)理工程師。在該模式下，核心是合同管理，關鍵是計量支付權和“讓工程師滿意”。必須考慮貸款方的最終支付權和監(jiān)管權，監(jiān)理也可視為貸款方的代表，這才是平衡關系的基礎和保證。只不過我們逐步相應地配備了大量監(jiān)理員和輔助人員，過多地參與工程現(xiàn)場檢查控制，并因此造成了我國監(jiān)理定位的模糊和混亂。
B傳統(tǒng)模式中，監(jiān)理單位是獨立的監(jiān)理公司，監(jiān)理人員包括監(jiān)理工程師、監(jiān)理員和輔助人員。根據我國法律法規(guī)，由項目法人通過公開招標等方式選擇、委托監(jiān)理公司設立監(jiān)理機構，通過簽訂監(jiān)理合同明確雙方職責。建設、監(jiān)理、施工單位是垂直管理關系，監(jiān)理機構、監(jiān)理工程師受項目法人委托、代表項目法人、對項目法人負責。監(jiān)理機構按照法律法規(guī)、技術標準、《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》和監(jiān)理、施工合同等，負責工程質量、安全、環(huán)保、進度、費用等控制，以及合同事項管理等工作，有一定的現(xiàn)場計量權。
我國監(jiān)理公司一般由原交通公路行業(yè)單位所屬或設立，現(xiàn)在作為獨立行業(yè)，多數(shù)監(jiān)理單位的咨詢屬性仍不明確。因此，要鼓勵扶持監(jiān)理企業(yè)轉型，引導它們逐步向高端咨詢、代建等方向發(fā)展，根據市場需求提供高水平、個性化的咨詢服務。我們還要深化監(jiān)理人員職業(yè)資格制度改革，更加注重從業(yè)人員的實際專業(yè)能力和水平。
O自管模式中，由項目法人統(tǒng)一負責項目的建設管理工作和監(jiān)理工作，不再強制實行社會監(jiān)理，監(jiān)理人員是項目法人人員或其聘用的監(jiān)理工程師。項目法人按照法律法規(guī)、技術標準和《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》自行監(jiān)理，對工程質量、安全、進度、投資、環(huán)保等負總責。自管不是不監(jiān)理，而是項目法人自行監(jiān)理，仍要根據法律法規(guī)、執(zhí)行監(jiān)理規(guī)范、完成相應的監(jiān)理工作。由于原本監(jiān)理的工作內容就屬于項目建設管理工作的組成部分，如果項目法人有具備相應監(jiān)理能力的人員，能夠完成規(guī)定的監(jiān)理工作并承擔相應責任，不再委托他人進行監(jiān)理，也未嘗不可。自管與原建設單位直接管理的區(qū)別，在于監(jiān)理工作的依據、職責、范圍、內容、程序和效率等更加明晰、規(guī)范和細致。
P代建模式中，由項目出資人選擇符合資格標準、具有相應管理能力的代建單位承擔項目建設管理工作，并鼓勵代建單位統(tǒng)一負責建設管理工作和監(jiān)理工作。代建是比監(jiān)理更全面、更直接、更深入的工程項目管理，監(jiān)理工作是代建工作的必然組成部分。同時，具備能力的監(jiān)理單位從事代建也是大勢所趨。
綜上所述，把為項目法人監(jiān)理與不同模式下誰監(jiān)理相結合考慮，可以將開放程度分為四個等級（L1為最高、L4為最低）。同時，不管如何改革、發(fā)展、調整，都應把明確職責、保證費用、提高素質、降低人數(shù)等作為監(jiān)理管理基本要求，并最終實現(xiàn)保證工程質量、安全和效益目標。
為完善建設管理模式而進行監(jiān)理制度改革、明確監(jiān)理職責定位，既不是簡單地取消，也不是簡單地恢復業(yè)主獨家管理，而是回歸“工程咨詢服務”的本質，適應公路建設發(fā)展形勢，滿足不同建設管理模式需求，視需、適需服務，按照責權利一致原則，依法依合同履行職責、發(fā)揮作用。
無論哪種建設管理模式，“為誰監(jiān)理”的答案是相同的，有所區(qū)別的是“誰監(jiān)理”。而針對“監(jiān)理什么、怎么監(jiān)理”問題，交通運輸部提出，要修訂監(jiān)理規(guī)范，突出程序控制、工序驗收和抽檢評定職能，適當減少旁站、平行試驗和內業(yè)等工作量，強化質量安全關鍵問題的話語權和否決權。
