摘要：建設現(xiàn)代化都市圈是推進新型城鎮(zhèn)化的重要手段，軌道交通是實現(xiàn)都市圈可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。為構建適合中國國情的都市圈軌道交通體系，基于都市圈軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀的系統(tǒng)分析，明確當前都市圈軌道交通發(fā)展存在的層級不完善、供給不合理、需求不匹配、體制不順暢等主要問題；分析都市圈發(fā)展趨勢及對軌道交通的要求，結合中外研究實踐及國家層面政策要求，指出中國都市圈軌道交通要重點解決好服務類型、規(guī)劃布局、客流標準、成本收益、體制創(chuàng)新等關鍵問題，并從功能分工、網(wǎng)絡融合、樞紐銜接、運營一體等方面對都市圈的軌道交通規(guī)劃布局進行深入探討。

　　作者：潘昭宇

　　單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心

　　本文原文發(fā)表于《都市快軌交通》2020年第六期

　　0 引言

　　隨著中國城鎮(zhèn)化進程的推進，都市圈建設呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢。打造軌道上的都市圈，要求在有條件地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，探索都市圈中心城市軌道交通適當向周邊城市（鎮(zhèn)）延伸[1]。目前，都市圈在我國還處于起步階段，其軌道發(fā)展正處于關鍵時期。如何構建適合中國國情的都市圈軌道交通體系，成為當前亟待解決的重大問題。

　　1 都市圈軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀及問題

　　1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

　　都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1h通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)[1]。國家層面先后發(fā)文指出，打造軌道上的都市圈，統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡布局，構建以軌道交通為骨干、核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1h通勤圈，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”[1-2]。

　　中國的軌道交通按照服務對象、速度標準等，可分為干線鐵路（高速鐵路、普速鐵路）、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通4大類，其主要指標如表1所示。其中，服務都市圈的軌道交通以市域（郊）鐵路為主，干線鐵路、城市軌道為補充。截至2019年底，全國高速鐵路營運里程超過3.5萬km；京津冀、長三角、粵港澳等城市群城際鐵路運營里程超過3000km；市域（郊）鐵路運營里程約1160km，其中利用既有鐵路730km、新建運營市域（郊）鐵路430km；37個城市的軌道交通運營總里程約6000km（不含有軌電車）[3]。1.2 主要問題

　　當前，中國都市圈發(fā)展正處于起步階段，適合中國國情的都市圈的概念內(nèi)涵、空間范圍等尚不明確，對都市圈的出行特征認識不足，從根本上制約了都市圈軌道交通發(fā)展，具體表現(xiàn)為層級不完善、供給不合理、需求不匹配、體制不順暢等問題[4]。

　　1）層級不完善，都市圈軌道交通體系不健全。都市圈是介于城市群與城市之間的空間形態(tài)，服務都市圈的軌道交通應以市域（郊）鐵路為主[1-2]。由于中國對都市圈的設施建設、財稅分擔等機制尚不完善，市域（郊）鐵路的發(fā)展機制不明確，很大程度上導致都市圈軌道發(fā)展不足。當前全球城市軌道交通與市域（郊）鐵路運營里程之比約1:3，而中國僅為1:0.25[3]。

　　同時，服務都市圈的多層次軌道交通融合發(fā)展體系不健全，難以滿足人民群眾便捷出行需要。多層次軌道交通的功能定位、服務人群等不清晰，在規(guī)劃布局、建設實施、運營管理等環(huán)節(jié)相互銜接不足，使得部分客站距離城市中心遠，城際鐵路對都市圈服務不足，市域（郊）鐵路運營組織模式單一、服務水平不高，城市軌道向郊區(qū)過度延伸、時間長、速度慢，如表2所示。2）供給不合理，都市圈軌道交通服務能力不充分。都市圈內(nèi)利用既有鐵路資源開行市郊列車能力受限。由于干線鐵路早晚高峰時段長途列車集中到發(fā)，使得當前利用既有鐵路剩余能力開行市郊列車受限嚴重，達不到公交化、便捷化的基本要求。如北京城市副中心線早晚高峰時段受京哈線線路運輸能力及北京站、北京西站接發(fā)車能力制約，目前每日僅能開行4對列車[4]。

　　新建市域（郊）鐵路部分過于超前，部分嚴重滯后。以北京市為例，以燕郊為代表的環(huán)京城鎮(zhèn)已經(jīng)融入北京都市圈發(fā)展范疇，燕郊日均進出京客流約25萬人次，但缺乏相應軌道交通支撐[5]。同時，南京新建至高淳的S9、至溧水的S7、成都成灌線等日均客流強度均不足0.05萬人次/km，客流效益不理想[4]。

　　3）需求不匹配，都市圈軌道交通與沿線發(fā)展不協(xié)調。都市圈內(nèi)利用既有鐵路沿線客流不足。長期以來，既有鐵路對城市沿線區(qū)域存在一定阻隔作用，使得鐵路沿線用地普遍開發(fā)強度低、價值不高，沿線地區(qū)發(fā)展滯后、人口及相關產(chǎn)業(yè)布局缺乏。既有干線鐵路車站偏少，與城市客流需求結合不足。同時，部分新建市域（郊）鐵路與沿線空間布局不協(xié)調，開發(fā)建設進程不匹配，也制約市域（郊）鐵路發(fā)展。

　　4）體制不順暢，都市圈軌道交通發(fā)展制約因素多。利用既有鐵路資源的路地雙方協(xié)調機制不夠完善。由于利用既有鐵路開行市郊列車客流效益不理想，可持續(xù)發(fā)展能力不足，鐵路企業(yè)積極性不高，地方政府在線路選擇、開行班次及時刻、運行組織模式等方面與鐵路企業(yè)溝通協(xié)商難度較大。同時，在既有鐵路設施改造規(guī)模、標準、改造方案等建設和運營實施環(huán)節(jié)，路地雙方的清算、協(xié)商溝通機制等也有待完善[3]。此外，由于實施主體差異和行政邊界分割，都市圈新建市域（郊）鐵路發(fā)展也受到諸多掣肘。

　　2 都市圈發(fā)展趨勢及對軌道交通的要求

　　2.1 都市圈發(fā)展趨勢

　　1）城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢。2019年底中國常住人口城鎮(zhèn)化率達60.6%，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間。預計到2035年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率將達到75%左右，城鎮(zhèn)人口還將增加約2億人[4]。十九大報告明確提出要實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。

　　2）都市圈發(fā)展趨勢。都市圈是城市發(fā)展到一定階段、市場規(guī)律作用的必然結果，也是城市向外擴散、功能疏解的必然趨勢。國際經(jīng)驗表明，在城鎮(zhèn)化中后期，資源要素將由周邊向中心城市單向集中，轉變?yōu)閱蜗蚣信c從中心城市向周邊擴散并重的態(tài)勢。同時，超大、特大城市由于中心城區(qū)建設用地及資源環(huán)境的限制，未來人口增長將主要向都市圈擴展，都市圈將成為吸納新增城鎮(zhèn)人口的重要地區(qū)。

　　2.2 都市圈發(fā)展對軌道交通的要求

　　1）服務通勤出行。都市圈軌道是支撐都市圈高質量發(fā)展的客觀要求和必然趨勢。都市圈產(chǎn)生的主要因素是城市中心城區(qū)生產(chǎn)生活成本太高，人口、產(chǎn)業(yè)功能往外疏解，進入郊區(qū)化發(fā)展階段，這就帶來居住和就業(yè)崗位的分離，產(chǎn)生早晚高峰長距離、大客流、特定方向的集中出行需要。都市圈軌道就成為解決出行難題、緩解交通擁堵的必然選擇。

　　2）支撐公共服務。都市圈軌道交通也是帶動都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善公共服務配套的紐帶。都市圈必須具備便捷、緊密的通勤交通聯(lián)系，通過都市圈軌道交通實現(xiàn)都市圈內(nèi)中心城區(qū)與外圍郊區(qū)新城、城鎮(zhèn)組團、中小城市等產(chǎn)業(yè)功能協(xié)作、資源優(yōu)化配置，并實現(xiàn)教育、醫(yī)療等公共服務在都市圈內(nèi)共建共享。

　　3）優(yōu)化空間布局。都市圈軌道也是推動城市空間結構調整、優(yōu)化空間布局的重要手段。都市圈軌道增強了交通可達性，推動城市開發(fā)建設沿軌道車站拓展，形成公共交通導向開發(fā)模式（transit-oriented development， TOD）模式，并通過引導優(yōu)質公共服務資源向郊區(qū)及外圍新城延伸，實現(xiàn)都市圈整體空間布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　3 都市圈軌道交通規(guī)劃建設關鍵問題

　　基于中國都市圈軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀問題及國家層面對都市圈軌道交通發(fā)展的政策要求[1-2]，結合未來發(fā)展趨勢及國際經(jīng)驗，筆者認為中國都市圈軌道交通發(fā)展要重點解決好服務類型、規(guī)劃布局、客流標準、成本收益、體制創(chuàng)新等關鍵問題。

　　3.1 服務類型

　　都市圈軌道交通規(guī)劃首先要明確服務都市圈的軌道類型和適用條件。干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通功能分工各有側重，但對都市圈的服務功能又有一定兼容。結合中外實踐，服務都市圈的軌道交通可以概括為利用鐵路帶流、開行市郊列車、新建市郊鐵路、城市軌道交通延伸4種類型，如下表3所示。1）利用鐵路帶流。利用干線、城際鐵路帶流形式可以解決部分都市圈的軌道交通服務功能，這種模式不增加建設、運營投資，比較適合大中城市、特大城市的中低客流區(qū)域。如天津武清每天利用京津城際往返北京的客流日均約0.2萬人次[6]。但由于功能定位、服務水平、運輸價格等制約，這種模式只能作為都市圈軌道的一種補充形式。

　　2）開行市郊列車。通過對干線鐵路進行適應性改造，或直接利用干線、城際鐵路等富裕能力開行市郊列車以服務都市圈。這種模式特點是工程投資小、實施進度快。中國目前通過對鐵路資源改造、開行市郊列車，平均建設投資不到2000萬元/km[3]。由于干線、城際鐵路富余能力有限，這種模式對于特大城市交通需求量大的路段，難以滿足高峰期出行需要和公交化運營要求。這種模式也只能作為都市圈軌道的一種補充或都市圈發(fā)展初期的過渡形式。

　　3）新建市域（郊）鐵路。對于特大城市近郊交通需求較大區(qū)段，在充分利用既有鐵路的基礎上，可以有序新建部分市域（郊）鐵路[2]。新建市域（郊）鐵路特點是投資相對更大，但由于是獨立的軌道線路和車輛，服務能力和服務水平也更高。這種模式比較適合都市圈客流需求較大、發(fā)展較為成熟的超大、特大城市，如法國巴黎RER、日本東京私鐵等都是這種模式。

　　4）城市軌道延伸。對于特大城市近郊地區(qū)，在不過度延長城市軌道的情況下，可以考慮以城市軌道交通延伸的模式提供都市圈軌道服務，既可以貫通運營、又可以銜接換乘，如北京5號線在宋家莊站外延形成亦莊線。這種模式要注意延伸尺度不能過大，為保障服務水平和效率，一般延伸線路長度應在10km以內(nèi)、總體布局在城市30km半徑范圍內(nèi)。

　　3.2 規(guī)劃布局

　　緊密結合中國實際，加強不同規(guī)模城市的出行需求分析，建立都市圈多層次軌道交通融合發(fā)展體系，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”，重點要做好功能分工、網(wǎng)絡融合、樞紐銜接、運營一體。

　　3.2.1 功能分工

　　干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路與城市軌道交通共同構成服務不同國土空間尺度的多層次軌道交通系統(tǒng)。城市軌道交通主要服務于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點地區(qū)，一般以服務城市半徑10~20km為主；市域（郊）鐵路是都市圈軌道交通的主體，主要服務于同城化趨勢明顯、通勤需求較高的區(qū)域，一般以服務城市半徑40~50km為主；城際鐵路主要服務于相鄰城市間或城市群，一般在100~300km之間的范圍；干線鐵路主要服務于區(qū)域間長距離出行，一般在300km以上的范圍，如圖1[7]所示。需要說明的是，都市圈的核心還是通勤，通過統(tǒng)一的住房和就業(yè)市場形成相對穩(wěn)定的整體。國際上都市圈的通勤范圍基本都在50km以內(nèi)，且80-90%的出行都集中在城市30km半徑范圍內(nèi)，如表4所示。居民乘坐都市圈市域（郊）鐵路的平均乘距一般15~20km，超出通勤圈以外，通勤客流急劇下降。因此，都市圈新建市域（郊）鐵路原則上還是應該在通勤圈范圍內(nèi)[8-9]，國內(nèi)城市應強化交通需求特征分析預測，因地制宜，建議新建市域（郊）鐵路一般應按照不超過城市半徑40~50km確定。新建市域（郊）鐵路除個別方向超出行政邊界外，總體還是應該考慮在各城市行政轄區(qū)范圍內(nèi)布局。3.2.2 網(wǎng)絡融合

　　1）優(yōu)化干線、城際鐵路布局。利用鐵路帶流、利用鐵路資源開行市郊列車的模式，要求干線鐵路、城際鐵路在經(jīng)過都市圈時要兼顧都市圈出行需求和服務功能。鐵路車站選址要盡可能在新城、城鎮(zhèn)組團中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，并在車站、銜接線路、停車場、動車所以及車站周邊及上蓋綜合開發(fā)用地等方面做好預留。

　　2）完善市域（郊）鐵路布局。新建市域（郊）鐵路的模式，主要通過市域（郊）鐵路來銜接干線鐵路、城際鐵路和城市軌道交通，促進都市圈軌道的網(wǎng)絡融合。為提升服務水平，市域（郊）鐵路線路布局要盡量深入城市，在中心城區(qū)實現(xiàn)與城市軌道交通的多線多點換乘，成本可控條件下盡可能統(tǒng)一限界、信號、制式，實現(xiàn)跨線過軌運營。市域（郊）鐵路在中心城區(qū)的線路布局包括半徑放射線（如東京私鐵）和穿城快線（如巴黎RER、倫敦crossrail、杭州機場軌道快線）兩類，如圖2~圖4所示，具備條件的城市應盡可能做好穿城快線的工程預留。市域（郊）鐵路在外圍應盡量采取中心放射、樹枝狀支線布局，盡可能的覆蓋主要新城、功能組團、機場等綜合交通樞紐。為充分借助城際鐵路等鐵路資源，兼顧遠郊新城的通勤需要，市域（郊）鐵路要加強與城際鐵路等線路及站點的銜接，制式統(tǒng)一的情況下鼓勵組織跨線、共軌、越行等靈活運輸組織方式，如圖5所示。3）適當延申城市軌道交通。城市軌道交通延伸的模式，在城市空間尺度合理可控的前提下，可以適當往郊區(qū)延伸，重點要控制好全程通行時間，以乘客全程“門到門”不超過1h、延伸長度不超過10km為宜。

　　需要補充說明的是，中國都市圈發(fā)展剛起步，與服務都市圈的市域（郊）鐵路發(fā)展滯后相比，城市軌道交通發(fā)展卻異常迅速，北京、上海、廣州、深圳及成都、武漢、南京等城市軌道運營里程已躍居世界前幾位，基本覆蓋城市半徑30km左右范圍，如圖6所示，這與國際上城市軌道主要集中在城市半徑10~15km有很大差異。部分城市軌道已經(jīng)達到、甚至超過50km，如北京平谷線、新機場線，上海16、17號線，廣州14、18號線，深圳14號線等，其中部分城市軌道也已達到市域（郊）鐵路的技術標準和服務水平要求。下一步都市圈軌道交通的規(guī)劃布局，不宜簡單照搬國際上市域（郊）鐵路的發(fā)展模式，要尊重都市圈發(fā)展的客觀規(guī)律，并緊密結合中國國情，加強對都市圈出行需求特征、發(fā)展趨勢的研究，一方面新建市域（郊）鐵路以中心城區(qū)向郊區(qū)放射的幾個通道為主，難以獨立成網(wǎng)、規(guī)模也不會像國際都市圈那么大；另一方面，要因地制宜，做好與既有城市軌道網(wǎng)的銜接以及制式標準的統(tǒng)一，服務都市圈的4種軌道類型可能會混合使用。同時，要嚴格控制城市軌道交通線路長度和服務范圍。3.2.3 樞紐銜接

　　在網(wǎng)絡融合的基礎上，都市圈軌道交通規(guī)劃要重點做好綜合交通樞紐的銜接整合。干線、城際鐵路與市域（郊）鐵路、城市軌道主要通過鐵路客站銜接。要暢通站場間的連接，超大城市的主要客運樞紐間以換乘時間不超過1h、特大城市不超過45min、大城市不超過30min；便捷樞紐站場內(nèi)換乘，換乘時間一般不超過3min[10]。市域（郊）鐵路與城市軌道要優(yōu)先統(tǒng)一制式，在此基礎上在市中心邊緣設置便捷的換乘站、多線多點換乘，盡可能采取同臺同向換乘方式，方便乘客通勤出行，如圖7、8所示。3.2.4 運營一體

　　完善干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通運營服務體系，主要從運營時間、票務、安檢、信息、標識、應急等方面進行一體化服務融合。

　　推進運營時間相互兼顧，如巴黎、倫敦的地鐵、市郊鐵路運營時間長于高鐵，方便長短途之間銜接服務[11]。利用干線鐵路、城際鐵路開行市域公交化列車，要通過增加都市圈站點?？堪啻巍⒃鲩_小交路市郊列車等，縮小發(fā)車間隔，實現(xiàn)公交化運營。新建市域（郊）鐵路應設置越行條件，實現(xiàn)高峰期“站站停”與“大站停”相結合的靈活運輸組織模式。推進多層次軌道之間票制互通、安檢互信、資源共享。完善市域（郊）鐵路站點周邊的地面公交、停車等配套交通銜接。按照出行即服務（MaaS）的理念，推進多層次軌道交通之間信息服務數(shù)據(jù)共享、聯(lián)動協(xié)作，促進不同軌道之間運力、班次和信息對接，全面提升“門到門”運輸效率和服務品質。

　　3.3 客流標準

　　由于都市圈尺度較大，市域（郊）鐵路客流強度相比城市軌道交通更低，新建市域（郊）鐵路難以達到地鐵、輕軌的初期客運強度標準。結合法國市郊鐵路RER日均客流強度平均0.36萬人/km、國內(nèi)運營較為成功的具有市域（郊）鐵路特征的城市軌道日均客流強度0.24萬人/km，如表5、表6所示。建議中國新建市域（郊）鐵路客流強度指標按照初期不低于0.2萬人次/km控制。

　　同時，結合市域（郊）鐵路平均運距長、高峰小時系數(shù)大、運行速度快等特點，除客流強度外，還可以增加客流密度、高峰斷面客流量、平均運距等指標衡量其建設必要性。3.4 成本收益

　　1）控制建設及運營成本。市域（郊）鐵路提供城市公共交通服務，城市政府要將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體系公共服務屬性，合理確定票價水平[2]。從國內(nèi)外都市圈發(fā)展實踐來看，新建市域（郊）鐵路由于客流強度不高、票款收益有限，控制建設、運營成本是保障可持續(xù)發(fā)展的重要因素。市域（郊）鐵路要因地制宜確定敷設方式，優(yōu)先采用地面或高架，集約利用通道資源和節(jié)省工程投資，城市外圍區(qū)域工程建設成本建議控制在2億元/km以內(nèi)[3]。

　　2）推動綜合開發(fā)、收益多元化。都市圈軌道交通如何與周邊中小城市、郊區(qū)新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務以及沿線土地開發(fā)、物業(yè)開發(fā)結合起來，將沿線土地增值與軌道建設運營形成正向循環(huán)是成功的關鍵。要按照“站城一體”的理念，在軌道交通車站（沿線）周邊設置住宅、辦公、商業(yè)設施、公共設施，將城市人口集聚于軌道交通車站附近（見圖9）。3.5 體制創(chuàng)新

　　創(chuàng)新體制機制，首先要建立適應我國國情的都市圈政策管理、資源配置機制，形成定期的都市圈協(xié)調推進、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、成本分擔及稅收分享、土地開發(fā)機制等。其次，要重點解決條塊分隔、行政邊界分隔等問題，搭建融合各利益相關方的協(xié)同機制，統(tǒng)籌多層次軌道交通實施主體，完善市域（郊）鐵路申報條件和審批機制，建立以都市圈內(nèi)中心城市為主體，跨區(qū)域、跨部門的多層次軌道交通規(guī)劃統(tǒng)籌、建設同步、運營共享、開發(fā)協(xié)同的融合發(fā)展機制，推進建設與運營的市場化。

　　4 結語

　　都市圈在中國還處于起步階段，都市圈軌道對都市圈發(fā)展具有至關重要的作用。結合中外研究實踐，梳理了中國都市圈軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀和主要問題，基于都市圈發(fā)展趨勢判斷及對軌道交通的要求，提出中國都市圈軌道交通要重點解決好服務類型、規(guī)劃布局、客流標準、成本收益、體制創(chuàng)新等關鍵問題。未來應該在都市圈的交通需求特征、多層次軌道交通體系融合，以及體制機制創(chuàng)新等方面進一步深入研究。

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