摘 要

　　隨著越來越多PPP項目進入運營期，項目績效的概念與績效考核機制的設計越發(fā)重要，績效已成為衡量公共服務供給質量和效率的重要指標。

　　2020年3月31日，財政部出臺《關于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》（財金〔2020〕13號）。此文一出，為困擾PPP項目參與各方提供了較為清晰和明確的指引，PPP項目績效考核工作終于有據可依。

　　但在筆者對相關文件進行翻閱的時候，發(fā)現績效考核、績效評價與績效管理幾個概念頻繁出現，所以它們代表的意義是否一樣？是否可以相互替代呢？

　　一、PPP項目績效考核與績效評價

　　在PPP項目上，我們慣用“績效考核”來形容實施機構、政府方指定單位根據事前制定的績效考核指標體系，對項目公司提供的公共服務數量與質量進行考核的一系列活動。但筆者在關于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知（財金〔2020〕13號）一文中搜索發(fā)現，“績效考核”這個詞組出現的頻率為0，全文采用的字眼多為“績效管理”“績效評價”。所以“績效考核”“績效評價”“績效管理”之間是什么樣的關系？是否指代同樣的東西？可以互相替代么？

　　 經對PPP領域政策文件的查閱后，可以判斷績效考核與績效評價在本質上都屬于績效管理范疇，但在考核主體、考核對象、考核周期以及關注重點等方面卻有所區(qū)別。

　　 績效考核一般是指實施機構會同行業(yè)主管部門根據PPP項目合同約定，定期對項目建設、運營服務質量與效益進行績效考核，考核結果作為項目公司或社會資本獲得項目回報的依據。

　　 根據財金〔2020〕13號文：“第十七條 項目實施機構應根據項目合同約定，在執(zhí)行階段結合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價。財政部門應會同相關主管部門、項目實施機構等在項目移交完成后開展PPP項目后評價。”那么績效評價可以理解為在績效考核基礎上對項目提出了“再評價”“后評價”的要求，并且增加了對項目實施機構在產出、效果、管理等方面的考核，使得考核內容更為完整。具體對比見表1。

　　通過以上對比，可見績效評價是更全面的績效考核，從考核對象來說，其關注側重除了項目本身的運營效率及效益，也包括對于項目參與主體的評價，在這一點上可以進一步完善項目監(jiān)管體系，起到督促實施機構依法依規(guī)推進項目的作用；從考核階段而言，績效評價涵蓋項目建設期、運營期，也覆蓋項目結束后的再評價和后評價工作，通過整體評價項目優(yōu)良程度，關注為將來的PPP項目提供借鑒、同時促進模式的推廣應用。

　　無論是績效評價還是績效考核，都以績效管理為內涵，是PDCA全過程的循環(huán)，通過項目全生命周期的考核對公益性項目的運營效益、質量等進行反復測量及調整，以保障公共服務需求的滿足。

　　二、績效評價與項目支出績效評價

　　在財政部發(fā)布關于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知（財金〔2020〕13號）之前，財政部于2月25日出臺了《關于印發(fā)<項目支出績效評價管理辦法>的通知》（財預〔2020〕10號）。

　　從適用范圍角度看，項目支出績效評價包括項目支出來源于一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算的項目，應參照財預〔2020〕10號開展相關績效評價工作。而PPP項目績效評價則是專門為PPP項目而設，適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目。

　　從考核目的而言，項目支出績效評價側重于“支出”二字，是指財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判，其主要目的是為了提高財政資源配置效率和使用效益；而PPP項目績效評價則關注項目預期產出、預期效果、項目管理的方面，主要為了提高項目運營效率及效益，實現物有所值、可持續(xù)發(fā)展等目的?？梢院唵卫斫?， PPP項目績效評價為項目支出績效評價的一個細分，同時所涵蓋的意義也不拘泥于項目支出，而是更為廣泛的公共服務產出與效益。

　　表1 績效考核、績效評價與項目支出績效評價

 

　　三、結語

　　無論是項目支出績效評價、項目績效考核還是績效評價，都是屬于預算管理的重要一環(huán)，是以《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）為頂層設計框架構建的項目及財政支出的管理手段，在概念上存在著互相交叉、維度不同，在實踐中相互嵌套的關系，在使用上無需過于拘泥于字眼。

　　在我國預算管理工作不斷深化、完善過程中，項目績效評價工作必將促進財政資源配置優(yōu)化，進一步推動PPP項目規(guī)范有序發(fā)展，行穩(wěn)致遠。