李開(kāi)孟：應(yīng)高度關(guān)注我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作存在的十大問(wèn)題
2018-03-13
我國(guó)當(dāng)前PPP模式的實(shí)際應(yīng)用層面存在的各種問(wèn)題，不能完全歸因于政策文件的錯(cuò)誤導(dǎo)向，還有多種其他原因造成。我國(guó)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系尚未建成、投融資體制改革不到位、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、社會(huì)資本投資權(quán)益保障制度缺失、政策及法律體系不完善、部門(mén)之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、項(xiàng)目參與各方信用履約機(jī)制不健全、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)能力不足等，使得我國(guó)PPP模式的推廣應(yīng)用存在各種問(wèn)題。對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，目的是理清思路，尋求對(duì)策，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)今后我國(guó)推動(dòng)PPP模式健康發(fā)展。1、“項(xiàng)目融資”演變成為事實(shí)上的政府融資和國(guó)企融資PPP，無(wú)論是英國(guó)的PFI（政府采購(gòu)類(lèi)PPP），還是法國(guó)的Concession（特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP），本質(zhì)上都是廣義上的PFI（PrivateFinancingInitiative），即就其本意而言都是私人融資項(xiàng)目，區(qū)別在于二者的回報(bào)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不同，在融資機(jī)理上都是項(xiàng)目融資。無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)項(xiàng)目融資因僅對(duì)項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流量進(jìn)行追索，迫使所投資的項(xiàng)目必須是一個(gè)好項(xiàng)目，未來(lái)PPP項(xiàng)目必須能夠提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，其投資才能在未來(lái)獲得可靠的回報(bào)。投資項(xiàng)目未來(lái)的回報(bào)，不是依賴(lài)交易各方現(xiàn)有的資產(chǎn)規(guī)模、信用水平、擔(dān)保能力，而是著眼于未來(lái)，依靠項(xiàng)目未來(lái)的質(zhì)量進(jìn)行追索。只有推動(dòng)轉(zhuǎn)向項(xiàng)目融資，才能促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)參與，才能做出真正的PPP，才能不是公司融資和政府融資，才能不看現(xiàn)狀資產(chǎn)，才能從現(xiàn)狀主體的信用轉(zhuǎn)向看重未來(lái)的項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量，才能真正關(guān)注未來(lái)公共服務(wù)的持續(xù)高效提供，才能鼓勵(lì)挖掘好的項(xiàng)目而不是僅聚焦于實(shí)力雄厚的建筑企業(yè)，才能真正倒逼轉(zhuǎn)變政府職能，才能推動(dòng)投融資體制深化改革，才能在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域推動(dòng)實(shí)施真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，才能促使PPP項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)行。我國(guó)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范，根本原因就是“項(xiàng)目融資”的理念難以落地。我國(guó)的PPP項(xiàng)目資金籌措本質(zhì)上屬于“政府融資”和“公司融資”，尤其是國(guó)企融資、央企融資，唯獨(dú)不是項(xiàng)目融資，于是導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施不關(guān)注未來(lái)運(yùn)營(yíng)，資金籌措強(qiáng)調(diào)明股實(shí)債，政府兜底，保障最低收益等各種不規(guī)范的操作花樣繁多。在我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐中，將項(xiàng)目融資演變成各種類(lèi)型的政府融資和公司融資，維持原有的國(guó)企特別是央企壟斷的利益格局，不利于打破壟斷和形成競(jìng)爭(zhēng)，不利于推動(dòng)項(xiàng)目治理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新。今后要通過(guò)融資制度的深化改革，按照無(wú)追索或有限追索項(xiàng)目融資的理念對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行操作，關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量，關(guān)注公共服務(wù)提供的效率，關(guān)注項(xiàng)目周期全過(guò)程的要素整合和優(yōu)化配置，從而倒逼PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作，以便規(guī)避項(xiàng)目投資的各種風(fēng)險(xiǎn)。2、“股權(quán)投資”演變?yōu)楦鞣N形式的名股實(shí)債PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本投資，理所當(dāng)然應(yīng)該是股權(quán)投資，這類(lèi)投資對(duì)其未來(lái)收益和回報(bào)沒(méi)有固定保障，主要依賴(lài)于其提供的公共服務(wù)能否達(dá)到要求，能否滿(mǎn)足使用者要求，能否滿(mǎn)足政府績(jī)效考核的要求等，從而決定使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或其他投資回報(bào)能否兌現(xiàn)。由于股權(quán)投資者需要承擔(dān)未來(lái)PPP項(xiàng)目運(yùn)作質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)，但現(xiàn)實(shí)中社會(huì)資本投資方不愿意承擔(dān)類(lèi)似風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方對(duì)政府的信用及履約能力持懷疑態(tài)度，害怕出現(xiàn)“新官不買(mǎi)舊賬”的現(xiàn)象；對(duì)于使用者付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目，存在轉(zhuǎn)軌時(shí)期公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制不完善，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)育不成熟等情況，難以使社會(huì)資本方形成對(duì)未來(lái)合理預(yù)期的信心。社會(huì)資本方為了規(guī)避未來(lái)投資風(fēng)險(xiǎn)，必然要求地方政府鎖定社會(huì)資本的投資收益水平及退出期限等各種安排，于是就會(huì)出現(xiàn)各種名目的“明股實(shí)債”等變相操作方式。“明股實(shí)債”有的屬于公開(kāi)操作，有的屬于“抽屜里的合同”，表現(xiàn)名目繁多，往往難以識(shí)別和認(rèn)定?！肮蓹?quán)投資”演變成各種形式的明股實(shí)債，是目前PPP制度環(huán)境下社會(huì)資本投資方為了維護(hù)自身利益不得不采取的自救行動(dòng)，不會(huì)因?yàn)橹鞴懿块T(mén)的反對(duì)及發(fā)出幾個(gè)紅頭文件而被禁止。明股實(shí)債沒(méi)有明確的定義。邏輯上，凡是能夠確保社會(huì)資本獲得與未來(lái)PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)脫鉤的固定回報(bào)，或者能夠在約定期間內(nèi)回收投資的各種形式的PPP模式，均屬于明股實(shí)債。明股實(shí)債在我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐中普遍存在，比如以BTO的形式實(shí)施拉長(zhǎng)版BT模式，以與績(jī)效脫鉤的可用性付費(fèi)方式保障施工方（同時(shí)也是社會(huì)資本方）獲取固定施工利潤(rùn)；分期溢價(jià)回購(gòu)安排；以可行性缺口補(bǔ)貼名義保證社會(huì)資本獲得穩(wěn)定回報(bào)；投資回報(bào)保底承諾等等。我國(guó)本輪推動(dòng)實(shí)施PPP模式的政策導(dǎo)向是要降低地方政府債務(wù)，包括各種形式的或有負(fù)債。但在實(shí)踐方面，通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本投資所出現(xiàn)的各種形式的明股實(shí)債現(xiàn)象，不僅沒(méi)有化解地方政府的債務(wù)壓力，而且還會(huì)進(jìn)一步加大地方政府未來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。3、“長(zhǎng)期投資”演變成為各種形式的短期融資PPP引入社會(huì)資本期望建立的是長(zhǎng)期可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，社會(huì)資本投資所形成的股權(quán)投資也具有長(zhǎng)期投資的性質(zhì)，所追求的都不應(yīng)該是短期的眼前利益，這是PPP項(xiàng)目投融資及運(yùn)作的本質(zhì)屬性所決定的。目前我國(guó)PPP模式所形成的投資中，社會(huì)資本投資最活躍的參與者是施工企業(yè)和以各種基金的形式出現(xiàn)的財(cái)務(wù)投資人。施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資，是為了以PPP的名義避免二次招標(biāo)，獲得施工任務(wù)，影響中標(biāo)造價(jià)，獲取高額施工利潤(rùn)及社會(huì)資本投資回報(bào)。地方政府通過(guò)招商引資等方式吸引各類(lèi)PPP基金、信托公司等財(cái)務(wù)投資人以PPP的名義投資當(dāng)?shù)仨?xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注的是PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)水平、回收期限和退出方案，往往要求當(dāng)?shù)卣鶎倨脚_(tái)公司等機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)予以回購(gòu)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)投資人的安全退出。上述兩類(lèi)投資者對(duì)PPP項(xiàng)目的未來(lái)持續(xù)運(yùn)營(yíng)及長(zhǎng)期合作均不感興趣，也缺乏開(kāi)展持續(xù)經(jīng)營(yíng)的相應(yīng)能力，所關(guān)注的只能是短期投資和高額回報(bào)。財(cái)務(wù)投資人以各種PPP基金等名義為地方政府提供PPP項(xiàng)目短期過(guò)橋融資，使得PPP項(xiàng)目的資本金比例得以滿(mǎn)足，從而可以撬動(dòng)更大規(guī)模的銀行貸款等債權(quán)融資。當(dāng)擬建項(xiàng)目的整個(gè)融資任務(wù)完成之后，財(cái)務(wù)投資人提供短期資本金融資的歷史使命得以完成，于是便提出了退出的要求。全國(guó)各地設(shè)立各種名目的PPP投資基金，為政府部門(mén)推動(dòng)的PPP項(xiàng)目落地提供支撐，以提升PPP項(xiàng)目可融資性的名義進(jìn)行各種操作，成為實(shí)際上的PPP項(xiàng)目融資平臺(tái)，從而使得國(guó)務(wù)院2014年43號(hào)文提出的剝離地方平臺(tái)公司融資功能的改革努力付之東流，而且通過(guò)這種方式所解決的主要是短期性融資需求問(wèn)題，通過(guò)建立各種退出機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的短期退出，比傳統(tǒng)的平臺(tái)公司操作模式所面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大。在實(shí)際操作層面，地方政府所關(guān)注的是如何解決當(dāng)前的PPP項(xiàng)目資本金問(wèn)題，以便能夠滿(mǎn)足銀行貸款對(duì)資本金比例的要求，使銀行貸款（占比可能達(dá)到80%）能夠盡快到位。短期性資金能夠滿(mǎn)足地方政府的類(lèi)似要求，因此受到各方支持。類(lèi)似PPP實(shí)際操作所衍生的各種做法，與正常的PPP模式追求建立長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系的初衷背道而馳。4、“去杠桿”演變?yōu)楦鞣N加杠桿的創(chuàng)新模式我國(guó)2014年以來(lái)引入并大力推廣應(yīng)用PPP模式的主要目的，是為了促進(jìn)地方政府去杠桿，降低地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際上卻成為地方政府加杠桿的一種創(chuàng)新模式。一是PPP模式可以減少地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資本金注入的負(fù)擔(dān)。PPP項(xiàng)目一般需要投入大約30%的資本金和70%的銀行貸款。資本金需要政府和社會(huì)資本共同出資，甚至完全由社會(huì)資本出資，而不是傳統(tǒng)方式下由政府完全出資，使得政府資本金出資的負(fù)擔(dān)得以減輕；二是減輕地方政府財(cái)政支付壓力。過(guò)去的BT模式需要地方政府在項(xiàng)目建成后3-5年內(nèi)完成項(xiàng)目全部成本的支付，PPP模式則可將其拉長(zhǎng)成20-30年的支付，從而減輕集中支付的壓力；三是可借助社會(huì)資本進(jìn)行融資。社會(huì)資本需要承擔(dān)與股權(quán)份額相對(duì)應(yīng)的負(fù)債融資責(zé)任，可以發(fā)揮實(shí)力雄厚的社會(huì)資本方，尤其是大型國(guó)企特別是中央企業(yè)的低成本融資優(yōu)勢(shì)。PPP項(xiàng)目融資運(yùn)作模式所呈現(xiàn)的上述運(yùn)作優(yōu)勢(shì)，使得大量PPP項(xiàng)目在沒(méi)有地方政府現(xiàn)行財(cái)政壓力的情況下得以上馬。但是，在實(shí)際運(yùn)作層面，PPP項(xiàng)目的資本金往往是以明股實(shí)債等方式所籌措的，將來(lái)必然會(huì)成為政府債務(wù)；PPP項(xiàng)目的債務(wù)資金，也會(huì)以政府兜底等多種方式最終形成地方政府債務(wù)；PPP項(xiàng)目形成的可行性缺口補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等政府支付義務(wù)，雖然以現(xiàn)有政策規(guī)定不屬于政府債務(wù)，但這些支付責(zé)任同樣屬于事實(shí)上的政府或有負(fù)債，這些最終都將推高地方政府未來(lái)償債風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式在我國(guó)的大規(guī)模推廣應(yīng)用，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕地方政府債務(wù)壓力的目的，而且會(huì)以更隱蔽的形式顯著加大地方政府未來(lái)負(fù)債壓力，將地方政府債務(wù)還本付息的履約責(zé)任留給繼任者，導(dǎo)致未來(lái)當(dāng)?shù)卣男懈鞣N財(cái)政支付責(zé)任的難度加大。5、“私營(yíng)融資”演變?yōu)樘兹「鞣N財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的工具從PPP項(xiàng)目的本質(zhì)屬性看，無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目，還是政府采購(gòu)類(lèi)PPP項(xiàng)目，都強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政資金退出PPP項(xiàng)目的前期投資。采用PPP模式的直接原因，就是政府財(cái)政缺乏資金，或者財(cái)政資金的使用效率太低，需要引入私營(yíng)資本進(jìn)行投資，讓財(cái)政資金退出項(xiàng)目的前期投資。特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)和政府采購(gòu)類(lèi)PPP項(xiàng)目的區(qū)別，所體現(xiàn)的是私營(yíng)投資的回報(bào)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不同。如果政府財(cái)政資金過(guò)度介入項(xiàng)目的初始投資，說(shuō)明不存在財(cái)政資金緊缺問(wèn)題。因此，從融資的角度看，當(dāng)?shù)卣疀](méi)有必要采用PPP模式。我國(guó)目前各地政府熱衷于推動(dòng)實(shí)施PPP模式，不是為了吸引私營(yíng)資本投資，而是希望通過(guò)申報(bào)PPP項(xiàng)目來(lái)獲得政府財(cái)政資金的支持，以便享受各種國(guó)家優(yōu)惠政策。政府在項(xiàng)目前期投資中不適當(dāng)?shù)膹?qiáng)力介入，對(duì)社會(huì)資本和民營(yíng)資本產(chǎn)生了非常強(qiáng)大的擠出效應(yīng)，并對(duì)社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目產(chǎn)生障礙，這種操作有違實(shí)施PPP項(xiàng)目的初衷。我國(guó)的PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)與公共部門(mén)合作，強(qiáng)調(diào)政府和自己合作，政府和國(guó)有企業(yè)合作，尤其是政府和其所屬的平臺(tái)公司進(jìn)行合作，使得我國(guó)的PPP項(xiàng)目難以吸引真正的民營(yíng)資本介入。形成這種狀況的根本原因，在于我們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，還沒(méi)有適應(yīng)如何相信市場(chǎng)，以及如何發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。地方政府盲目搭車(chē)，生拉硬套，將許多并不適合采用PPP模式的項(xiàng)目都包裝成PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致PPP概念泛化，出現(xiàn)眾多“偽PPP”項(xiàng)目，甚至將招商引資的慣用做法應(yīng)用到PPP項(xiàng)目方面，通過(guò)各種形式的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，鼓勵(lì)將各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致出現(xiàn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的大躍進(jìn)。6、“政府采購(gòu)”演變成為躲避項(xiàng)目論證的工具PPP項(xiàng)目有兩種基本類(lèi)型，一是政府采購(gòu)類(lèi)PPP，二是特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP。對(duì)于類(lèi)似英國(guó)PFI類(lèi)型的PPP項(xiàng)目，又稱(chēng)狹義PPP項(xiàng)目，或者純PPP項(xiàng)目，其本質(zhì)屬性是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體實(shí)現(xiàn)方式，是政府采購(gòu)類(lèi)PPP項(xiàng)目，應(yīng)按照政府采購(gòu)的流程和要求進(jìn)行管理，這在國(guó)際上已經(jīng)形成共識(shí)。對(duì)于需要政府采購(gòu)的PPP項(xiàng)目，只要SPV公司能夠提供滿(mǎn)足所設(shè)定的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）要求的公共服務(wù)，政府財(cái)政資金必須履行約定的支付義務(wù)，即財(cái)政資金必須對(duì)社會(huì)資本投資的合理回報(bào)提供保障。若滿(mǎn)足不了績(jī)效考核要求，財(cái)政資金的支付必須按約定進(jìn)行扣款，即財(cái)政資金不得為私營(yíng)投資固定回報(bào)進(jìn)行兜底。在實(shí)踐層面，政府采購(gòu)類(lèi)PPP項(xiàng)目占整個(gè)PPP項(xiàng)目的比例很低，各地政府運(yùn)作的絕大部分PPP項(xiàng)目屬于使用者付費(fèi)及經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼的特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目。我國(guó)相關(guān)政策文件將所有PPP項(xiàng)目都納入政府采購(gòu)管理的范疇，都統(tǒng)一視為政府采購(gòu)類(lèi)PPP項(xiàng)目，這將導(dǎo)致各地爭(zhēng)相通過(guò)包裝PPP項(xiàng)目來(lái)套取財(cái)政資金及享受各種優(yōu)惠政策，使得項(xiàng)目實(shí)施主體對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行論證的目的，客觀上不是要論證方案的可行性，而是為了論證獲取財(cái)政補(bǔ)貼支持的可批性。由于PPP項(xiàng)目即便必須通過(guò)政府采購(gòu)來(lái)回收項(xiàng)目成本，但財(cái)政資金的支付實(shí)際上并不需要即時(shí)支付，而是發(fā)生在未來(lái)。我國(guó)有關(guān)部門(mén)規(guī)定，PPP項(xiàng)目未來(lái)能否實(shí)現(xiàn)財(cái)政支付，要通過(guò)財(cái)政承受能力論證予以證明，很多地方還要求通過(guò)當(dāng)?shù)厝舜鬀Q議等方式予以保障，這些做法往往均為流于形式，使得通過(guò)財(cái)政承受能力論證及得到地方人大（當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)）決議保障的項(xiàng)目，將來(lái)事實(shí)上根本不具備財(cái)政支付能力。由于政府采購(gòu)類(lèi)PPP項(xiàng)目的收入來(lái)源是政府付費(fèi)，因此本質(zhì)是就是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)支付的，可以直接適用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行簡(jiǎn)化操作，從而被認(rèn)為不再需要按照基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定履行項(xiàng)目審查程序。在具體操作上，只要獲得政府采購(gòu)的財(cái)政承受能力論證，銀行就予以貸款，這類(lèi)項(xiàng)目就不再需要PPP項(xiàng)目所必需的各種專(zhuān)業(yè)論證。于是，地方政府將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為項(xiàng)目報(bào)批的一種簡(jiǎn)單便捷方式，并將其應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)領(lǐng)域，用以躲避項(xiàng)目正常的審批把關(guān)，這種簡(jiǎn)化操作和違規(guī)融資必將帶來(lái)一系列潛在風(fēng)險(xiǎn)。7、“嚴(yán)控預(yù)算”演變?yōu)橥黄祁A(yù)算約束的創(chuàng)新工具目前我國(guó)出現(xiàn)PPP大躍進(jìn)的情況下，PPP成為促進(jìn)項(xiàng)目落地，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要工具。地方政府推廣應(yīng)用PPP模式的動(dòng)力，在于可以利用PPP模式來(lái)突破現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)的約束。相關(guān)法律法規(guī)對(duì)地方政府預(yù)算提出了各種嚴(yán)格控制的要求。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定：（1）我國(guó)地方政府在財(cái)政預(yù)算不得列入赤字。地方政府借債不得通過(guò)融資平臺(tái)公司進(jìn)行，只能按照規(guī)定的程序通過(guò)地方發(fā)行債券來(lái)實(shí)現(xiàn)；地方政府借債只能用于公益性資本支出；（2）地方政府不得為借債提供擔(dān)保。2014年之后出現(xiàn)的大力推廣應(yīng)用PPP模式的熱潮，是在新的預(yù)算法頒布實(shí)施之后。如何突破嚴(yán)格控制預(yù)算的各種約束，成為地方政府關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)的PPP模式強(qiáng)調(diào)地方政府可以和其下屬的平臺(tái)公司以PPP的名義進(jìn)行合作，地方政府也可以與其下屬的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等以PPP的名義進(jìn)行合作，使得PPP模式得以利用原有平臺(tái)，并通過(guò)新設(shè)立的各種影子融資平臺(tái)等方式為地方項(xiàng)目進(jìn)行融資，從而有效突破新頒布的預(yù)算法對(duì)地方政府的預(yù)算所實(shí)施的各種管理限制。我國(guó)引入PPP模式的初衷是為了降低杠桿，減輕地方政府債務(wù)，但在實(shí)際操作中以各種形式的明股實(shí)債及地方平臺(tái)公司兜底等方式，進(jìn)行各種各樣的所謂操作模式創(chuàng)新，實(shí)際上是在不斷增加地方政府的負(fù)債，并有效突破了對(duì)地方政府負(fù)債融資進(jìn)行限制的各種制度文件的規(guī)定。8、“聚焦公共服務(wù)”演變成為躲避持續(xù)運(yùn)營(yíng)的工具從政府公共管理的角度看，引入PPP模式的目的不能簡(jiǎn)單停留在融資方面，而是將其作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段，是為了提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。完整的PPP結(jié)構(gòu)模式，應(yīng)包括項(xiàng)目周期各個(gè)階段的活動(dòng)，如設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等不同環(huán)節(jié)的活動(dòng)，是一種結(jié)構(gòu)復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式。PPP模式的應(yīng)用，應(yīng)非常重視公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和供給能力。當(dāng)前我國(guó)的PPP的主要參與主體是建筑承包商及各種財(cái)務(wù)資金投資人，他們并不具備真正的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力，而且專(zhuān)業(yè)性的運(yùn)營(yíng)能力不是短期內(nèi)能夠培育出來(lái)的，這必將導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的未來(lái)運(yùn)營(yíng)面臨很大壓力。當(dāng)前全國(guó)各地有關(guān)PPP項(xiàng)目的參與各方所重點(diǎn)關(guān)注的，是PPP合同簽約及項(xiàng)目落地，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)也以合同正式簽署作為咨詢(xún)服務(wù)任務(wù)完成的標(biāo)志，但對(duì)于合同如何執(zhí)行，出現(xiàn)問(wèn)題如何解決，以及績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制如何建立等涉及項(xiàng)目能否成功運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵問(wèn)題均關(guān)注不夠。對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、考核流程、審計(jì)監(jiān)管、后評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制等缺乏認(rèn)真研究，社會(huì)資本方對(duì)管理提升、技術(shù)創(chuàng)新、成本節(jié)約等缺乏內(nèi)在動(dòng)力，導(dǎo)致地方政府僅關(guān)注PPP項(xiàng)目的融資功能，社會(huì)資本方僅關(guān)注投入資金的回報(bào)承諾，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，公共服務(wù)專(zhuān)業(yè)水平得不到體現(xiàn)，在實(shí)施環(huán)節(jié)將會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題頻發(fā)的現(xiàn)象。PPP項(xiàng)目審查注重前期審查，不重視運(yùn)行和實(shí)施績(jī)效的監(jiān)督檢查，不重視績(jī)效監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，僅重視前期投資的審批過(guò)關(guān)。前期審批要層層過(guò)關(guān)，但在實(shí)施環(huán)節(jié)往往難以保證按照審批的要求去執(zhí)行。守法成本高、違法成本低的現(xiàn)實(shí)情況，誘導(dǎo)大家在實(shí)際操作方面盡可能地去違反各種法律法規(guī)規(guī)定，且不能受到應(yīng)有懲罰。我國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式，注意力集中于參與融資及承攬施工任務(wù)，而不是關(guān)注專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)，其問(wèn)題和隱患在若干年后將會(huì)逐步暴露出來(lái)，大量PPP項(xiàng)目違約事件不斷爆發(fā)，將會(huì)對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)產(chǎn)生重大影響，并最終嚴(yán)重危害社會(huì)公共利益。9、“專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)”成為項(xiàng)目闖關(guān)及套取財(cái)政資金的工具PPP模式的健康發(fā)展，離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)化的咨詢(xún)服務(wù)。目前無(wú)論是政府部門(mén)，還是社會(huì)資本方，普遍存在專(zhuān)業(yè)人才匱乏、運(yùn)營(yíng)能力不強(qiáng)等問(wèn)題，由此產(chǎn)生巨大的咨詢(xún)需求。但咨詢(xún)服務(wù)市場(chǎng)尚不完善，存在能力不足、標(biāo)準(zhǔn)缺失、競(jìng)爭(zhēng)不充分等問(wèn)題，對(duì)PPP模式的健康發(fā)展未能起到應(yīng)有的支撐作用。咨詢(xún)服務(wù)能力缺失。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制，財(cái)務(wù)測(cè)算，投資估算，融資方案策劃、風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)管理方案的制定，均需要專(zhuān)業(yè)人員提供技術(shù)支撐服務(wù)。目前承擔(dān)PPP咨詢(xún)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，大部分不具備PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的專(zhuān)業(yè)能力，咨詢(xún)服務(wù)缺乏行業(yè)規(guī)范。在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上，缺少行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)范，導(dǎo)致工程、財(cái)務(wù)、法律等中介機(jī)構(gòu)盲目承擔(dān)PPP咨詢(xún)?nèi)蝿?wù)。傳統(tǒng)的工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)雖然對(duì)工程項(xiàng)目可行性研究專(zhuān)業(yè)論證的能力較強(qiáng)，但缺乏融資方案策劃，商務(wù)方案研究，合同管理，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等專(zhuān)業(yè)能力。法律、商務(wù)及融資咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，由于缺乏工程投資專(zhuān)業(yè)能力，所提出的財(cái)務(wù)模型、計(jì)算結(jié)果及法律文件的編寫(xiě)缺乏專(zhuān)業(yè)支撐，造成質(zhì)量低下。提升咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)能力面臨挑戰(zhàn)。在專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理方面，如在收費(fèi)環(huán)節(jié)，沒(méi)有可參考的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。競(jìng)相壓價(jià)現(xiàn)象突出，價(jià)格與能力常常很難匹配。在入庫(kù)環(huán)節(jié)，存在盛市、縣分級(jí)建立咨詢(xún)機(jī)構(gòu)及專(zhuān)家?guī)斓那闆r，且設(shè)庫(kù)沒(méi)有統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不同層級(jí)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)及專(zhuān)家?guī)熘g效力等級(jí)不明確。咨詢(xún)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。由于PPP專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)資源不足、人才匾乏，客觀上導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。既是運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，存在利益沖突卻不進(jìn)行回避，往往導(dǎo)致評(píng)估流于形式，容易產(chǎn)生代理風(fēng)險(xiǎn)。地方政府熱衷于推出偽PPP項(xiàng)目，對(duì)真正意義上的PPP項(xiàng)目缺乏熱情，PPP項(xiàng)目論證流于形式，地方政府不愿意為真正專(zhuān)業(yè)性PPP咨詢(xún)支付高額費(fèi)用，僅愿意以很低價(jià)格雇傭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)應(yīng)付交差，導(dǎo)致PPP咨詢(xún)領(lǐng)域劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象非常普遍，專(zhuān)業(yè)化PPP咨詢(xún)市場(chǎng)難以形成。在PPP項(xiàng)目論證流于形式的背景下，PPP咨詢(xún)專(zhuān)家成為幫助地方政府及社會(huì)資本套取財(cái)政資金的專(zhuān)業(yè)工具。通過(guò)中國(guó)式的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”躲避項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)論證把關(guān)，通過(guò)中國(guó)式的“可行性缺口補(bǔ)助”套取財(cái)政資金為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)虧損買(mǎi)單，通過(guò)中國(guó)式“可用性付費(fèi)”要求地方政府為施工企業(yè)獲得施工利潤(rùn)提供理論依據(jù)，這些操作方式被認(rèn)為是引進(jìn)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，但本質(zhì)上是中國(guó)PPP專(zhuān)家為達(dá)到套取財(cái)政資金之目的而演繹出的所謂專(zhuān)業(yè)依據(jù)，損害了我國(guó)PPP模式的健康發(fā)展。10、“深化改革”成為拖延改革的創(chuàng)新工具我國(guó)引入PPP模式的目的，是為了推動(dòng)公共治理的深層次改革。公共服務(wù)的供給，理論上主要有三種方式，除PPP模式之外還有兩種非常重要的方式，一種是由公共部門(mén)直接提供公共服務(wù)，這種模式不屬于PPP模式。但是我國(guó)卻通過(guò)大力推廣應(yīng)用公-公合作的方式，將其視為PPP模式。于是以PPP模式進(jìn)行假PPP的推廣應(yīng)用，使得公共部門(mén)自身改革的努力已經(jīng)不再為大家所關(guān)注。第二種方式，就是采用完全市場(chǎng)化的方式，這種模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作同樣不屬于PPP模式，而且還應(yīng)該是市場(chǎng)化改革的重要推動(dòng)方向，但是目前卻將這類(lèi)項(xiàng)目同樣包裝成PPP項(xiàng)目，以PPP的名義拖延進(jìn)行深層次市場(chǎng)化改革，要求政府這只手以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議等方式繼續(xù)伸入到具體項(xiàng)目的運(yùn)作活動(dòng)之中。PPP模式強(qiáng)調(diào)引入社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本進(jìn)入傳統(tǒng)上由政府和國(guó)有企業(yè)壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)融資主體的多元化推動(dòng)投融資體制深化改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，推動(dòng)國(guó)家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化。我國(guó)參與PPP項(xiàng)目投資的社會(huì)資本方，主要是國(guó)有企業(yè)，尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的參與主體主要是各地大型重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)及中央企業(yè)。中央企業(yè)及地方大型國(guó)有企業(yè)通過(guò)PPP模式參與大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，迅速擴(kuò)張地盤(pán)，形成新的壟斷，對(duì)社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，使得中國(guó)式PPP模式不是撬動(dòng)反而是阻礙了民間投資。中國(guó)式PPP模式強(qiáng)調(diào)政府與國(guó)有企業(yè)合作、政府與其所屬平臺(tái)公司合作、政府與其自身的代理機(jī)構(gòu)以PPP的名義進(jìn)行合作，真正私營(yíng)資本參與大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的比例不足20%。通過(guò)各種偽PPP項(xiàng)目引導(dǎo)套取財(cái)政性補(bǔ)助資金，阻礙通過(guò)價(jià)格及收費(fèi)制度的改革，建立基于市場(chǎng)化的社會(huì)資本投資回報(bào)機(jī)制，維護(hù)了原有的壟斷體制，通過(guò)異化了的中國(guó)式PPP模式有效拖延了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資體制深化改革。國(guó)際通行的“公-私合作”P(pán)PP模式，在很多基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)踐中卻異化為中國(guó)特色的“公-公合作”模式，雖然這種模式在名稱(chēng)上也被稱(chēng)為PPP模式，但與國(guó)際社會(huì)對(duì)PPP模式的通常理解存在很大差異。這種異化的操作方式，成為拖延基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域深層次改革的重要工具，我們不能回避這個(gè)問(wèn)題。
