警惕PPP項(xiàng)目整改風(fēng)暴下的矯枉過正
2018-03-28
《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號，“92號文”）發(fā)布前PPP項(xiàng)目監(jiān)管政策實(shí)際屬于趨緊的態(tài)勢，財(cái)政部一方面通過推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會釋放政策信號，另一方面通過嚴(yán)格入庫標(biāo)準(zhǔn)等方式倒逼項(xiàng)目自查自糾。自92號文以來，PPP項(xiàng)目更是進(jìn)入強(qiáng)監(jiān)管階段，實(shí)質(zhì)性、大批量開始清退項(xiàng)目出庫，財(cái)政、審計(jì)等政府部門輪番進(jìn)行巡視和督導(dǎo)，整改力度空前，可謂整改風(fēng)暴。政府高層防范和化解政府債務(wù)的決心層層傳遞下來，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上部分不規(guī)范運(yùn)作的PPP項(xiàng)目和政府購買服務(wù)項(xiàng)目背后的隱性債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)問題得以披露和整改，意義重大。這一過程中，為防范于未然或造成新的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)預(yù)防和避免可能出現(xiàn)的矯枉過正的問題。據(jù)筆者的觀察，在PPP項(xiàng)目整改過程中容易出現(xiàn)矯枉過正的情況包括但不限于:（1）以新標(biāo)準(zhǔn)和新要求適用老問題；（2）以政策的要求，打破合同的約定；（3）偏離化解債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的初衷，介入具體細(xì)節(jié)問題；（4）試圖在個案中厘清或解決法律沖突問題。具體分析如下：一、以新標(biāo)準(zhǔn)和新要求適用老問題出于“法不溯及既往”的基本原則，原則上新項(xiàng)目和老項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)“新老劃斷”，新項(xiàng)目新標(biāo)準(zhǔn)，老項(xiàng)目老標(biāo)準(zhǔn)。畢竟實(shí)事求是地講，PPP項(xiàng)目的監(jiān)管政策是逐步完善的，在沒有法律政策依據(jù)的情況下難以預(yù)見政策的后續(xù)尺度。以下試舉一例：92號文提出建立按效付費(fèi)機(jī)制，不少于30%的建設(shè)成本應(yīng)與績效考核掛鉤，以解決一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過工程可用性付費(fèi)+少量運(yùn)營績效付費(fèi)方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任的問題。以上要求適用于新入庫項(xiàng)目，不應(yīng)適用于92號文出臺前入庫的老項(xiàng)目。筆者注意到，財(cái)政部聯(lián)合18家行業(yè)部委根據(jù)《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金〔2017〕76號）的有關(guān)要求，于2018年2月發(fā)布了第四批示范項(xiàng)目名單。該部分示范項(xiàng)目在92號文實(shí)施之后公布，但因其評審在92號文出臺之前實(shí)際上部分項(xiàng)目從已有的公示信息看仍然未建立上述不少于30%的建設(shè)成本與績效考核掛鉤機(jī)制。二、以政策的要求，打破合同的約定合同是平等民事主體之間的法律，其意思自治應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，不宜不加以區(qū)分地以違反監(jiān)管政策為由要求PPP項(xiàng)目進(jìn)行整改?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋(一)》(法釋[1999]19號)第4條規(guī)定：“合同法實(shí)施后，人民法院確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”同時，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋(二)》(法釋[2009]5號)第14條明確規(guī)定：合同法第52條第5項(xiàng)規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定合同無效”中的“強(qiáng)制性規(guī)定”是指效力強(qiáng)制性規(guī)定。因此，并非所有違背現(xiàn)行PPP監(jiān)管政策（包括在項(xiàng)目簽署PPP項(xiàng)目合同后出臺的政策）的項(xiàng)目合同內(nèi)容均需要進(jìn)行整改，尤其是整改將導(dǎo)致原招標(biāo)采購條件實(shí)質(zhì)性變更，需要進(jìn)行再談判甚至觸發(fā)爭議解決機(jī)制的。在項(xiàng)目招標(biāo)采購后簽署實(shí)質(zhì)性背離原招標(biāo)采購文件的合同也將存在合規(guī)問題，難以兩全其美。以下試舉一例：92號文明確以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金的（前提是違反相關(guān)法律和政策規(guī)定）為清退出庫事項(xiàng)。筆者認(rèn)為，就項(xiàng)目資本金進(jìn)行結(jié)構(gòu)性安排的項(xiàng)目較多，如PPP項(xiàng)目合同約定允許以股東借款方式充當(dāng)項(xiàng)目資本金（此前，在股東借款劣后還款的情況下，部分金融機(jī)構(gòu)也認(rèn)可類似的項(xiàng)目資本金安排），在項(xiàng)目資本金自身杠桿率可控符合當(dāng)時一般融資實(shí)際的情況下，宜不做整改，以免項(xiàng)目的投資回報(bào)情況受到影響。三、偏離化解債務(wù)的初衷，介入具體細(xì)節(jié)問題筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目整改宜節(jié)約寶貴的政府監(jiān)管資源，“打蛇打七寸”，緊扣一些加大政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題，涉及：不適宜采取PPP模式運(yùn)作，如房地產(chǎn)、招商引資項(xiàng)目；固定回報(bào)，政府擔(dān)?；蚨档?；一般公共預(yù)算支出增長率預(yù)測合理性；累計(jì)財(cái)政支出責(zé)任是否超出一般公共預(yù)算支出的10%；績效考核是否空洞乏力，固化政府支出責(zé)任；項(xiàng)目資本金空心化問題等。對于諸如是否設(shè)置項(xiàng)目移交保函、PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)采用政府購買服務(wù)費(fèi)的表述規(guī)范性（實(shí)際上《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）第一條第（三）款規(guī)定，政府和社會資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)，采用該表述并無不妥）等具體細(xì)節(jié)問題，如合同已有相應(yīng)措施和界定、無重大設(shè)計(jì)缺漏，應(yīng)交由合同各方自行處理。四、試圖在個案中厘清或解決法律沖突問題在一段時間內(nèi)，財(cái)政部和發(fā)改委的一些政策文件相互之間是存在一定沖突的，比如發(fā)改委的相關(guān)文件允許行業(yè)公司作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，而不單純限定在政府部門和事業(yè)單位的范疇，又比如政府采購程序和招標(biāo)程序也不完全匹配、各自的規(guī)范要求各不相同，包括但不限于資格預(yù)審并非招標(biāo)程序的強(qiáng)制性程序。對于上述沖突，部分地方政府部門在執(zhí)行過程中是選擇適用的，甚至是經(jīng)過當(dāng)?shù)刎?cái)政、發(fā)改部門協(xié)調(diào)的。對于此類問題筆者認(rèn)為可改可不改，甚至改無可改。綜上所述，筆者認(rèn)為PPP項(xiàng)目整改糾偏“亡羊補(bǔ)牢猶未晚矣”，對預(yù)防和化解政府隱性債務(wù)意義重大，在此過程中需警惕矯枉過正，以免造成新的問題。
