2018年兩會指引的PPP運行趨勢解讀
2018-03-23
一、兩會的系列文件本文討論的兩會系列文件，既包括兩會上的三份報告，也包括兩會期間發(fā)布的重要文件。其中，兩會上的三份報告為：政府工作報告、關于2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告(摘要)、關于2017年中央和地方預算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預算草案的報告(摘要)。兩會期間發(fā)布的重要文件有：2018年3月6日，中共中央辦公廳印發(fā)《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》；2018年3月13日，發(fā)改委關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知(發(fā)改規(guī)劃[2018]406號)；以及2018年3月14日，國務院2018年立法工作計劃(國辦發(fā)[2018]14號)。本文先從14號文說起。二、列入立法計劃——你的PPP就能練成了么在2018年兩會期間發(fā)布的《國務院2018年立法工作計劃》(國辦發(fā)[2018]14號)中，PPP條例第二次列入立法計劃，不出所料地再次引起了PPP界的關注。額手相慶者歡呼著PPP春天的正式到來，好像一待條例出臺，他的真PPP項目就能落地啟動，所有的偽PPP項目都化為灰燼了似的。對于現(xiàn)有的公司法、合同法、預算法、基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法和辣么多金融監(jiān)管條例，七公不太了解到底存在了哪些重大缺陷，導致我們需要一部新的PPP條例，不會只是為了裝訂在一起看著方便吧。從2015年的國辦發(fā)42號經(jīng)典文件到現(xiàn)在，PPP一直沒能從其自身定義困難中解脫出來，除了PPP是指“政府和社會資本合作”這個定義幾乎沒有爭議之外，包括年限規(guī)模、允許內(nèi)容、運營與否、債務判斷、權益比例、部門分工等在內(nèi)的，幾乎所有的環(huán)節(jié)都成為了理論界的爭論戰(zhàn)常在這種情況之下，頒布一部條例的難度可想而知。談到真、偽PPP，應該說只有為了配合審批部門的審批用途需要，才有這樣劃分的必要；在沒有國家層面的PPP標準定義和確切范圍之前，PPP并沒有什么真、偽之分，只有成敗之分，做得成的PPP就是成功PPP，做不成的PPP就是失敗PPP。列夫·托爾斯泰在其武俠專著里面曾說過，成功的PPP都是相同的,不成功的PPP卻各有各的不成功；包括須經(jīng)審批的PPP不經(jīng)審批上馬、或審批不通過的；未能尋得適宜的社會資本的，或社會資本發(fā)起而地方政府未響應的；盈利情況不看好或收入來源不穩(wěn)定的；需要融資但不可得的。托爾斯泰大俠的名言，不幸言中了PPP一直遭受著的困擾：回報低和融資難。據(jù)明樹數(shù)據(jù)，2016年PPP成交項目年度平均回報率6.62%，2017年下降到6.44%；2017年9月，有微信公眾號發(fā)布了《16萬億PPP項目融資到位僅萬億，社會資本金融機構各說各話》，雖然現(xiàn)實情況可能不至于如上文所述的那么悲觀，但業(yè)內(nèi)很多認為融資到位的PPP項目規(guī)模占成交PPP項目規(guī)模的比重可能在30%以下。面對如此困境，一些參與方轉而接受“PPP項目因公益性質(zhì)致平均回報率低”之觀點，反而將批評矛頭指向了金融機構。實事求是地看，與以銀行為主的金融機構相比，PPP實際落地項目的融資金額占同階段銀行貸款余額的比例微乎其微，作為百年巨頭的金融業(yè)不大可能為PPP市場做出太大的讓步，也不符合金融市場的基本原理：別說回報率低到6%，就是漲到16%，金融機構也未必愿意放款。除了考慮到政府信用而在抵質(zhì)押方面的要求有可能相對放松之外，對于主體健康、項目合規(guī)、收入穩(wěn)艦資本金等諸多方面的要求，短期內(nèi)不大可能有什么突破。在項目回報畸低的情況下，幻想通過金融創(chuàng)新來解決PPP融資難的問題是緣木求魚，當前的PPP項目融資難問題，是PPP項目自身造成的，不大可能在金融機構那里找到解藥。與其期待PPP條例界定真?zhèn)?，或者抱怨金融機構薄情寡義，還不如學習兩會系列文件，看看兩會給我們指引了哪些PPP光明大道。三、供給側——唯有PPP才可承受的重任供給側結構性改革，仍是兩會主題的首要內(nèi)容。政府工作報告、計劃報告、預算報告均將“供給側結構性改革”放在了頭版位置，先后在過去工作總結和新年工作建議中安排濃墨重彩，累計強調(diào)20余次。供給側結構性改革的內(nèi)容范圍很廣泛，至少涵蓋了科學技術的創(chuàng)新、軟硬層面的減負等多方面因素推動的生產(chǎn)力水平提高；PPP不是供給側結構改革的唯一路徑，PPP也不止改革供給側結構一個功能；但是，在目前科學技術尚無突破進展，企業(yè)減負任重道遠的背景下，PPP是唯一能夠立等可取地擔起重任的潛在中堅力量。無論是科學研發(fā)進步還是中央財政投資，都有其自然或社會科學的邊界和時間周期，都遠不及像“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”一樣，一套改革政策所激發(fā)出的生產(chǎn)力內(nèi)在活力，那樣來得猛烈。PPP被寄予期望，實現(xiàn)發(fā)揮投資融資功能、創(chuàng)造項目投資機會、隔離債務管控風險、回歸政府提升水平及其他增加社會效益職能。其中，以新型城鎮(zhèn)化為主要內(nèi)容，包括配套的市政、交通、環(huán)保、扶貧、公用事業(yè)在內(nèi)的PPP項目，通過提高土地供給效率實現(xiàn)生產(chǎn)力水平提高，使其成為推動供給側結構性改革的必須力量。四、城鎮(zhèn)化——破解PPP回報低融資難的秘訣新型城鎮(zhèn)化建設，仍是兩會工作主線。不僅占據(jù)重要段落，而且多次闡述，“城鎮(zhèn)化”、“城鄉(xiāng)融合”、“棚改”、“鄉(xiāng)村振興”等關鍵詞，僅在政府工作報告和計劃報告兩文中即提及20多次。尤其發(fā)改委13日專門發(fā)布406號文，關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知，專章部署新型城鎮(zhèn)化任務，文中還推出了對平臺公司轉型委以城鎮(zhèn)化重任的重要措施。(一)城鎮(zhèn)化是提高生產(chǎn)力水平的供給側結構性改革主線政府工作報告對推動科技進步的表述是“做大做強新興產(chǎn)業(yè)集群，實施大數(shù)據(jù)發(fā)展行動，加強新一代人工智能研發(fā)應用，……推動集成電路、第五代移動通信、飛機發(fā)動機、新能源汽車、新材料等產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，但顯而易見的，這些科技目前尚未起到推動經(jīng)濟發(fā)展的主要作用，也許明天即可成功，實現(xiàn)像蒸汽機、計算機那樣的產(chǎn)業(yè)革命，但是在成功之前，新型城鎮(zhèn)化建設仍是提高生產(chǎn)力水平的主要途徑。七公根據(jù)參與的十幾年城鎮(zhèn)化工作，簡單算一筆賬：①支付征地農(nóng)民300元/平方米(及需支付養(yǎng)老保障金)，相當于一次性支付了這平方米土地50年以上的收成。②把新工廠遷到農(nóng)村剛才那塊地上，原來2000元/平方米左右的工業(yè)地價，現(xiàn)在支付給政府500元/平方米就可以了，可能還有各種招商引資政策。③把商住建在剛才工廠那塊地上，地價隨行就市，應該可以在5000元/平方米以上；如果能夠產(chǎn)城融合，當然效果會更好一些，產(chǎn)城可以互養(yǎng)。測算可知，工廠的土地成本下降了1500元/平方米，無論是招商引資的新企業(yè)，還是以拆遷補償?shù)男问将@取資金或是置換到了更大廠區(qū)的原有企業(yè)，企業(yè)都得到了實惠；按照北方的重工業(yè)廠區(qū)經(jīng)驗數(shù)據(jù)，不考慮搬遷摩擦損失負面因素和新廠設施便利正面因素的簡易假設條件下，企業(yè)建廠投資下降了10-20%左右。于是，這是在科學技術沒有本質(zhì)提升條件下，提高中期GDP的帕累托最優(yōu)的現(xiàn)實最好辦法。有可能發(fā)生的弊端不是沒有，而是很多：糧食安全、滯脹腐敗、社會波動，還有有一個數(shù)量限制，它不可能無限制城鎮(zhèn)化下去。改革進入深水區(qū)，好比給行駛的汽車換輪胎，需要操作員具有高超技術和寬廣胸懷、穩(wěn)健心態(tài)的偉大意志。(二)城鎮(zhèn)化是破解PPP回報低和融資難的秘訣PPP有可能具有創(chuàng)造投資、實現(xiàn)融資、拓展合作、隔離債務、回歸本職、分配風險、提高水平等多項職能，但PPP從未曾有過把無利項目或虧損項目，根本性地轉變成盈利項目的能力。從單一項目投資收益來分析，原本虧損的園林、環(huán)保、市政、旅游、文體、農(nóng)林行業(yè)，在單獨進入PPP模式后，難道就能變得盈利了嗎？簡直是笑話。于是乎，盈利來源轉而求助于BT延長型的政府付費預算空間，但是又限于預算空間的狹窄，盈利空間自然捉襟見肘。對比來看，從上節(jié)的簡易測算結合其他因素綜合考慮，10平方公里片區(qū)開發(fā)項目，即使只有一半可利用土地，不論投資主體是誰，綜合收入也將在15-20億以上，至少是投入額的1.5-2倍。此外還有進一步衍生的投資、消費和就業(yè)，尚不在測算之內(nèi)。城鎮(zhèn)化的“帕累托”威力就在于此，金融機構對于經(jīng)營城市派的認可亦源于此。相關聯(lián)的，無利或低利的公益性項目，作為片區(qū)開發(fā)項目的配套組成部分，當然可以納入片區(qū)開發(fā)PPP項目之中，從而共同組成不增加財政負擔的PPP模式。正如兩會的系列文件所指引的，新時代PPP的真正有生力量，是回歸政府合規(guī)利用外部資金的主要傳統(tǒng)方向：城鎮(zhèn)化建設，包括城鎮(zhèn)建設和與之相關的道路交通、公用配套在內(nèi)的基礎設施建設。我們期待著PPP條例誕生的同時，也期待著PPP管理部門促進實現(xiàn)這一職能，否則PPP的監(jiān)管將失去推動生產(chǎn)力發(fā)展的健康意義，其引致的效應則是將真正推動生產(chǎn)力發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設項目推向場外廣義PPP項目。五、項目清單，就在文件之中發(fā)改的406號文從第三章開始，儼然就是直接給出了一篇新型城鎮(zhèn)化建設的PPP項目清單：1、基礎類產(chǎn)城融合，提升城市經(jīng)濟質(zhì)量、優(yōu)化城市空間布局、促進城市產(chǎn)城融合、職住平衡，有序推進“城中村”、老舊小區(qū)改造，2018年改造各類棚戶區(qū)580萬套。2、在此基礎上的，高標準建設城市基礎設施、公共交通、公交都市、路網(wǎng)系統(tǒng)、客運樞紐、貨運樞紐(物流園區(qū))、排澇管網(wǎng)、綜合管廊、消防設施、便民服務設施。3、更高階段的，綠色人文城市：水生態(tài)、節(jié)水行動、海綿城市、整治黑臭水體、污水處理、清潔取暖、綠色建筑節(jié)能、資源循環(huán)利用基地，智慧城市：治理公共服務智慧化、基礎地理信息數(shù)據(jù)庫、數(shù)字化城市管理平臺，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)：融合發(fā)展示范園和先導區(qū)，農(nóng)村公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流、信息、廣播電視、飲水安全、廁所革命、農(nóng)村教育、健康鄉(xiāng)村，山水林田湖草系統(tǒng)環(huán)境問題綜合治理。六、防風險，仍是近年工作的主要考慮防范風險，不僅居于三大攻堅戰(zhàn)的首要任務而在報告中重點強調(diào)，3月6日，中共中央辦公廳還印發(fā)了《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，要求積極堅決遏制隱性債務增量，決不允許新增各類隱性債務，力圖化解累積的地方政府債務風險。作為PPP發(fā)展的一個重要目標，同時又是關鍵因素，也是PPP參與各方必須加以重視的。
