財政部：關(guān)于完善政府和社會資本合作模式的調(diào)研報告
2018-03-19
為大力推動政府和社會資本合作（PPP）項目規(guī)范實施、加快落地，確保PPP改革取得更大成效，2016年底我們對河北、江蘇、山東、安徽、河南、湖南、貴州、云南、內(nèi)蒙古、甘肅10個?。▍^(qū)）PPP工作情況進(jìn)行了調(diào)研。一、相關(guān)?。▍^(qū)）推進(jìn)PPP工作的主要做法從調(diào)研情況看，各地區(qū)積極謀劃、主動作為、大膽創(chuàng)新、多措并舉，形成了一些好經(jīng)驗、好做法。（一）注重觀念轉(zhuǎn)變。很多地區(qū)高度重視PPP工作，不再將PPP模式作為單一的融資工具，而是從全面深化改革的高度，充分認(rèn)識PPP模式對于推動國家治理能力現(xiàn)代化、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能的重要意義，并將其作為本地區(qū)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。許多地區(qū)都是一把手親自抓、親自管，自上而下、高位推動PPP工作。比如，河南開封市表示，做好PPP工作要分“想明白、弄明白、干明白”三步走，結(jié)合本地區(qū)發(fā)展實際提前謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)；云南大理州將推廣PPP模式作為實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要機遇，圍繞洱海環(huán)境治理，打造PPP示范項目群，發(fā)揮區(qū)域整合和規(guī)模效應(yīng)，僅2016年完成的投資就與整個“十二五”時期持平，把過去“有想法、沒辦法”的事變成了現(xiàn)實。（二）注重組織保障。針對PPP項目覆蓋領(lǐng)域廣、涉及部門多、協(xié)調(diào)難度大的客觀情況，很多地區(qū)都建立了層次清晰、分工明確的組織保障體系。一是建立專門機構(gòu)。河北、河南、云南、內(nèi)蒙古、甘肅等地，建立PPP中心或PPP辦公室等專門管理機構(gòu)，明確主體責(zé)任，加強上下聯(lián)動，促進(jìn)工作落實。二是建立協(xié)調(diào)機制。江蘇、河南、湖南、貴州、云南、內(nèi)蒙古等地，在盛市、縣三級政府成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，或者建立聯(lián)席會議制度，由政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥，明確牽頭部門和部門分工，確保形成合力。三是建立督查機制。河北、江蘇、安徽等地，將推廣PPP模式列為深化改革重點工作，并定期督查任務(wù)進(jìn)展情況。（三）注重建章立制。各地區(qū)在及時轉(zhuǎn)發(fā)國家相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際情況，制定了本地區(qū)的實施意見和具體措施，為PPP項目規(guī)范實施提供了制度保障。比如，貴州省建立了以省政府實施意見為統(tǒng)領(lǐng)，以行業(yè)主管部門實施方案、市縣實施辦法、項目庫管理辦法、PPP基金、獎補政策為配套的“1+N”制度框架；甘肅省政府出臺了實施意見，明確了推廣PPP模式的部門職責(zé)分工和保障措施；云南省制定了PPP項目支出事項統(tǒng)計辦法，監(jiān)測項目對今后財政支出的影響，建立分級預(yù)警機制，切實防范財政風(fēng)險。（四）注重政策扶持。一是施行獎補政策。很多地區(qū)對財政部和省級示范項目，給予費用獎補、貸款貼息等支持。比如，江蘇省對規(guī)范實施、按期落地的示范項目，按社會資本出資的1%-5%給予獎勵，2016年度共撥付資金1億元，支持項目23個。二是試行強制識別。比如，河北省要求使用財政專項資金的省級項目，都進(jìn)行PPP模式強制識別論證，促進(jìn)PPP模式推廣應(yīng)用。三是加強融資支持。江蘇、山東、河南、貴州、內(nèi)蒙古等地，建立了省級PPP基金，并帶動各地市設(shè)立子基金，撬動更多社會資金參與PPP項目；江蘇、河南、湖南、貴州、云南、內(nèi)蒙古、甘肅等地，與中國PPP基金積極對接項目，爭取融資支持。此外，安徽省還鼓勵省擔(dān)保集團(tuán)開展“擔(dān)保+PPP”業(yè)務(wù)，為政府履約提供擔(dān)保。（五）注重項目落地。一是做好項目儲備。河北、山東、河南、湖南等地，依托財政部PPP綜合信息平臺，加強項目庫、咨詢機構(gòu)庫、專家?guī)旌托畔⑵脚_“三庫一平臺”建設(shè)，嚴(yán)格篩選項目，做好項目儲備。二是強化項目管理。各地區(qū)按照財政部統(tǒng)一要求，建立了跟蹤指導(dǎo)、對口聯(lián)系和動態(tài)管理機制，強化PPP項目的監(jiān)督管理。湖南長沙縣還建立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)審會、縣長辦公會、縣委常委會三級決策機制，要求重大PPP項目經(jīng)三級決策后方可實施。三是創(chuàng)新合作模式。各地區(qū)通過項目打包、“肥瘦搭配”等方式，提升項目吸引力。山東、湖南、云南、內(nèi)蒙古等地，還積極爭取世界銀行、全球基礎(chǔ)設(shè)施基金等國際金融組織的資金支持。四是加強正面引導(dǎo)。各地區(qū)注重經(jīng)驗總結(jié)，涌現(xiàn)出“污水處理廠網(wǎng)一體”的安徽池州模式、“市政道路按效付費”的河南洛陽模式、“小縣城辦大事”的山東寧陽模式等典型，對本地區(qū)乃至全國PPP工作，發(fā)揮了示范帶動作用。二、取得成效與存在問題（一）推進(jìn)PPP工作取得積極成效隨著PPP項目逐步落地，PPP模式在激發(fā)市場活力、促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效等方面的作用日益顯現(xiàn)，各地區(qū)推進(jìn)PPP工作的信心和主動性不斷增強。一是推動項目加快落地，發(fā)揮穩(wěn)增長作用。截至2016年底，10?。▍^(qū)）納入財政部全國PPP綜合信息平臺的項目共計6677個，總投資規(guī)模約8.2萬億元，覆蓋能源、交通、市政、水利、農(nóng)林、環(huán)保、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等全部公共服務(wù)領(lǐng)域。其中，已有711個項目落地，總投資規(guī)模1.3萬億元，當(dāng)年完成投資超過4000億元，與年初110個項目落地、總投資規(guī)模1508億元相比，落地速度明顯加快，穩(wěn)增長作用逐漸顯現(xiàn)。二是提升公共服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)惠民生目標(biāo)。PPP模式能夠“讓專業(yè)人干專業(yè)事”，發(fā)揮社會資本的技術(shù)、管理優(yōu)勢，有利于提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。比如，河北張家口市橋西區(qū)集中供熱項目引入民營資本后，優(yōu)化管理方式，推行節(jié)能降耗，當(dāng)年實現(xiàn)扭虧為盈，并且室內(nèi)平均溫度提高了2.1攝氏度，居民每年還可免費享受延長半個月供暖期的福利，投訴率減少了80%；河北唐山市大劇院項目，借助北京保利劇院的市場化管理手段和演出資源優(yōu)勢，推出了多種類、高質(zhì)量的國內(nèi)外優(yōu)秀劇目，受到了市民的廣泛歡迎。三是激發(fā)市場發(fā)展活力，支持企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP改革，可以打破市場準(zhǔn)入限制，拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和潛力，使企業(yè)從“微笑曲線”低端向高端發(fā)展。比如，在河南洛陽市古城改造項目中，原先從事建筑行業(yè)的民營企業(yè)作為社會資本，參與PPP項目合作，從單一施工企業(yè)轉(zhuǎn)型為集建設(shè)、運營、管理于一體的城市綜合服務(wù)供應(yīng)商，實現(xiàn)了企業(yè)發(fā)展的華麗轉(zhuǎn)身，增強了市場競爭力和持續(xù)發(fā)展能力，企業(yè)負(fù)責(zé)人感慨PPP模式賦予了企業(yè)“第二次生命”。四是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升公共管理水平。在PPP模式下，政府由公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，會減少對微觀事務(wù)的直接參與，騰出更多精力去加強監(jiān)督、優(yōu)化服務(wù)。政府管理方式也從粗放式的“被動買單”，變?yōu)榫?xì)化的“主動服務(wù)”，會帶動管理手段的升級和干部隊伍素質(zhì)的提升。比如，安徽池州市將PPP業(yè)務(wù)能力作為干部考核的重要指標(biāo)，鼓勵干部轉(zhuǎn)變觀念、主動作為，積極推進(jìn)PPP項目，從實施效果看，群眾對公共服務(wù)質(zhì)量的滿意度明顯提升，對政府管理能力更為認(rèn)可；內(nèi)蒙古赤峰市通過環(huán)城水系治理PPP項目，整合了農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等多個專項資金，打破了部門條塊分割管理的“痼疾”，提高了公共管理水平和資金使用效益。（二）推進(jìn)PPP工作仍存在一些問題一是項目實施不規(guī)范。一些地區(qū)觀念轉(zhuǎn)變不到位，缺乏市場觀念和平等合作意識，仍然按照招商引資或政府投資的思路推進(jìn)項目，把PPP單純作為融資工具，增加了地方政府性債務(wù)風(fēng)險隱患，主要表現(xiàn)形式為：通過政府溢價回購、承諾固定收益甚至BT模式與社會資本開展項目合作；降低運營績效考核要求，允許社會資本在項目建設(shè)期內(nèi)迅速回籠大部分資金，實現(xiàn)變相退出；通過名股實債、政府劣后兜底等方式設(shè)立各類基金；刻意規(guī)避PPP管理要求，借道政府購買服務(wù)等方式變相上項目；“重數(shù)量、輕質(zhì)量”，急于上馬項目，在物有所值評價、財政承受能力論證等方面把關(guān)不嚴(yán)、流于形式，甚至不計成本、過度承諾。二是法律政策不健全。目前，我國缺乏PPP專門立法，現(xiàn)行制度層級偏低、效力較弱，各方權(quán)益難以通過法律途徑得到有效保障，社會資本對PPP項目長期合作心存顧慮。同時，價格、土地、融資等方面配套政策有待完善，尚不能滿足PPP項目發(fā)展需要。比如，污水、垃圾處理費開征率、征收標(biāo)準(zhǔn)和征繳率偏低，難以覆蓋項目運營成本；PPP項目融資方式相對單一，現(xiàn)有金融服務(wù)與項目融資需求不匹配。此外，教育、醫(yī)療等社會領(lǐng)域公益屬性較強，市場整體發(fā)育不足，推廣PPP模式亟需加強政策指導(dǎo)。三是能力建設(shè)不到位。PPP工作內(nèi)容新、專業(yè)性強、復(fù)雜程度高，對政府管理能力提出了更高要求。盡管許多地方都成立了專門管理機構(gòu)，但多數(shù)“有名無編”，存在專職人員不足、專業(yè)人才匱乏、項目經(jīng)驗有限、干部隊伍穩(wěn)定性不高等問題。特別是，一旦出現(xiàn)政府換屆、人員更迭等情況，就容易出現(xiàn)人才斷檔等問題，影響PPP工作推進(jìn)。同時，政府智庫建設(shè)和技術(shù)支撐有待加強，從第三方機構(gòu)獲得的智力支持相對不足。咨詢服務(wù)市場發(fā)育也不夠成熟，咨詢機構(gòu)水平參差不齊，存在服務(wù)質(zhì)量不高、違反職業(yè)道德等現(xiàn)象。三、下一步工作考慮PPP作為一項綜合性改革舉措，承載了推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、落實“放管服”目標(biāo)、促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效的多重任務(wù)，對各地區(qū)各部門的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。為更好地推進(jìn)PPP工作，需要進(jìn)一步深化認(rèn)識、凝聚共識，正確處理好以下幾個關(guān)系：一是把握好速度與質(zhì)量的關(guān)系。PPP項目投資規(guī)模大、合作周期長，涉及政府與社會資本的雙向選擇，需要進(jìn)行充分的前期準(zhǔn)備和合同談判，才能確保雙方長期穩(wěn)定合作，持續(xù)有效提供公共服務(wù)。為此，推進(jìn)PPP工作，既不能只求速度、不求質(zhì)量，也不能因噎廢食、止步不前，而是要用發(fā)展的、長遠(yuǎn)的眼光，平衡好速度與質(zhì)量的關(guān)系，促進(jìn)PPP事業(yè)在規(guī)范中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范。二是把握好整體與局部的關(guān)系。當(dāng)前，PPP工作整體態(tài)勢良好，但局部發(fā)展仍不平衡。從行業(yè)看，市政、交通、環(huán)保等領(lǐng)域項目較為成熟，項目數(shù)量和投資規(guī)模占比均超6成，而教育、醫(yī)療等領(lǐng)域項目推進(jìn)相對較慢。從區(qū)域看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)需求更迫切，推進(jìn)PPP工作動力更足。針對上述情況，既要允許各地區(qū)根據(jù)區(qū)域發(fā)展階段和實際，因地制宜、循序漸進(jìn)，又要鼓勵條件成熟的地區(qū)和行業(yè)，大膽推進(jìn)、全面鋪開，實現(xiàn)PPP模式廣泛應(yīng)用。三是把握好國有與民營的關(guān)系。我國實行以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度，公共服務(wù)長期依賴政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)提供。民營資本通過PPP模式，開始逐漸進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，真正實現(xiàn)了體制機制上的破冰。據(jù)統(tǒng)計，在10?。▍^(qū)）170個已錄入簽約社會資本信息的入庫落地項目中，民營資本參與的項目共75個，項目投資額1396億元，占比分別為44%和29%。但是，資本密集型行業(yè)和大型項目由國有企業(yè)主導(dǎo)的局面，短期內(nèi)難以打破，民營企業(yè)參與的項目仍以中小項目為主。從中長期看，推進(jìn)PPP工作，需要加大對民營資本參與PPP項目的引導(dǎo)和扶持力度，以更好地激發(fā)市場活力，實現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效的初衷。四是把握好建設(shè)與運營的關(guān)系。歸根到底，PPP模式不是單純的融資搞建設(shè)，更要考慮項目建成后的運營服務(wù)質(zhì)量?？陀^上講，在推廣PPP初期，政府和社會資本往往側(cè)重于項目建設(shè)，容易忽視后續(xù)運營服務(wù)，存在重建設(shè)、輕運營的傾向。為此，要在繼續(xù)推進(jìn)PPP項目建設(shè)的同時，堅持產(chǎn)出結(jié)果導(dǎo)向，建立績效指標(biāo)體系，加強運營績效考核，確保提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。下一步，我們將重點做好以下工作，推動PPP改革取得更大成效。一是加強規(guī)范引導(dǎo)。評估完善PPP操作指南、物有所值評價指引、財政承受能力論證指引等制度，劃清PPP與政府購買服務(wù)的界限，扎緊制度籬笆，掃除制度盲點，以制度建設(shè)促項目規(guī)范。進(jìn)一步加強地方政府債務(wù)管理，完善中期財政規(guī)劃管理和政府綜合財務(wù)報告制度，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、合同履約監(jiān)管和公眾監(jiān)督，防止地方政府借PPP變相融資。要強化產(chǎn)出績效導(dǎo)向，建立分行業(yè)項目績效考核與監(jiān)督管理體系，確保PPP項目全程有監(jiān)督、有考核、有驗收。二是完善法律政策保障。堅持統(tǒng)一立法、統(tǒng)一市場的原則，積極推動出臺PPP條例，厘清政府與市場的關(guān)系，從法律上增強各方特別是民營資本參與PPP的信心。盡快完善投資審批、價費機制、土地劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)管理等配套政策，優(yōu)化項目流程，破除政策瓶頸，適應(yīng)PPP項目發(fā)展需要。進(jìn)一步拓寬PPP項目融資渠道，鼓勵金融服務(wù)創(chuàng)新，發(fā)揮財政資金和PPP基金的引導(dǎo)作用，推動更多PPP項目落地。三是提高民營資本參與度。加強PPP項目全流程信息公開，堅持公開競爭性方式選擇社會資本，杜絕不合理的準(zhǔn)入門檻和各種形式的所有制歧視，消除民營資本參與PPP項目的隱性壁壘。加快政府誠信體系建設(shè)，完善中長期預(yù)算管理和政府綜合財務(wù)報告制度，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和合同履約監(jiān)管，為民營企業(yè)進(jìn)入吃下“定心丸”。將民營資本參與度作為工作考核和獎勵評價依據(jù)，完善以獎代補等相關(guān)扶持政策，發(fā)揮1800億元PPP基金引導(dǎo)作用，優(yōu)先支持民營資本參與的PPP項目。要鼓勵民營資本通過組建聯(lián)合體、參與工程分包、服務(wù)分包等方式，提高參與PPP項目的競爭力和成功率。四是加強能力建設(shè)。加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政一把手的PPP政策理論培訓(xùn)，通過專題研討、案例教學(xué)等方式，提升認(rèn)識水平和綜合素質(zhì)。加快政府PPP智庫建設(shè)，拓寬智力合作和人才交流渠道，推行專業(yè)人才培養(yǎng)計劃，增強干部隊伍業(yè)務(wù)能力。依托全國PPP綜合信息平臺，加強PPP項目全過程信息公開，主動接受社會監(jiān)督，引導(dǎo)咨詢機構(gòu)提升服務(wù)水平、加強行業(yè)自律，強化咨詢服務(wù)對PPP項目全生命周期管理的智力支撐。
