PPP項(xiàng)目應(yīng)從三個(gè)角度與中期財(cái)政規(guī)劃做好銜接
2018-01-22
"PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、投資額大，與中期財(cái)政規(guī)劃聯(lián)系密切。因此，把PPP項(xiàng)目納入中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)規(guī)避政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、管控好PPP項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)均有重要現(xiàn)實(shí)意義。"認(rèn)清三個(gè)基本概念專家認(rèn)為，目前，在推動(dòng)PPP事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，還應(yīng)對(duì)一些基本概念的認(rèn)識(shí)進(jìn)行梳理。第一，應(yīng)了解PPP項(xiàng)目的屬性是什么。目前，PPP項(xiàng)目?jī)H被定義為公共產(chǎn)品，這是不準(zhǔn)確的。白景明表示，因政府對(duì)純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品這兩類公共產(chǎn)品所承擔(dān)責(zé)任的區(qū)別很大，我們應(yīng)更進(jìn)一步地細(xì)化明確其到底屬于哪類公共產(chǎn)品。其中，純公共產(chǎn)品政府要全資保障，準(zhǔn)公共產(chǎn)品可收費(fèi)，政府承擔(dān)部分資金保障責(zé)任。PPP項(xiàng)目可收費(fèi)，應(yīng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。明確這點(diǎn)，對(duì)整體收支預(yù)算管理來(lái)說(shuō)非常有利。第二，要清楚PPP模式不是目前應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的手段。PPP模式在中國(guó)并不是一個(gè)新鮮事物，在上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，我國(guó)就開(kāi)始嘗試開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作。白景明表示，PPP是政府公共投資管理的一種模式，只要有利于公共投資效益的提高就可使用，與經(jīng)濟(jì)增速的高低并沒(méi)有本質(zhì)聯(lián)系，只有認(rèn)清這點(diǎn)才能真正用好PPP模式。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，歐洲國(guó)家也是在經(jīng)濟(jì)周期各個(gè)階段都運(yùn)用了PPP模式管理公共投資。由此可見(jiàn)，PPP模式應(yīng)是我國(guó)長(zhǎng)期采用的公共投資管理模式。第三，PPP模式不是簡(jiǎn)單地吸引社會(huì)資本。白景明表示，社會(huì)資本需要盈利并受法律保護(hù)。PPP模式的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征也使其存在很多盈利點(diǎn)，正是基于這點(diǎn)，政府才能和社會(huì)資本合作搞公共投資。認(rèn)清這點(diǎn)，有利于PPP項(xiàng)目管理的規(guī)范化和法治化。從三個(gè)角度做好銜接工作中期財(cái)政規(guī)劃與PPP項(xiàng)目銜接的核心問(wèn)題在于對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行預(yù)測(cè)。中期財(cái)政規(guī)劃尋求財(cái)政周期性的總量和結(jié)構(gòu)平衡。一方面，政府對(duì)于PPP項(xiàng)目有支出責(zé)任，因此，各地在開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)，先要對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行預(yù)測(cè)，在預(yù)期財(cái)力的保障下開(kāi)展合作。近年來(lái)，財(cái)政部出臺(tái)了多項(xiàng)PPP領(lǐng)域的管理制度，包括近期出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，其核心就是要突出量力而行的理念，絕對(duì)不能盲目擴(kuò)大PPP項(xiàng)目投資并放大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)地方財(cái)政來(lái)講，對(duì)中期財(cái)政收入可關(guān)注如下幾點(diǎn):一是PPP項(xiàng)目大都是跨年度項(xiàng)目，因而就需要具體測(cè)算各年支出需求額，由此測(cè)定財(cái)政承受力。白景明認(rèn)為，這涉及對(duì)地方可用財(cái)力增長(zhǎng)潛勢(shì)的把握。二是測(cè)算財(cái)政收入要細(xì)化到各稅種、共享稅、固定稅種的收入走勢(shì)。三是財(cái)政收入測(cè)算要綜合考慮經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的中、長(zhǎng)、短期影響，要分析對(duì)本地影響究竟如何。從目前來(lái)看，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)并不是說(shuō)所有區(qū)域的經(jīng)濟(jì)都在下滑，有的區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)還是挺好的。總體結(jié)構(gòu)變化對(duì)各區(qū)域的傳導(dǎo)效應(yīng)不一樣。所以，各地財(cái)政收入趨勢(shì)并不一樣。另一方面，要細(xì)化支出預(yù)測(cè)，按照現(xiàn)行制度框架，政府的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不能超過(guò)10%。因此，核心問(wèn)題之一是推動(dòng)PPP時(shí)要進(jìn)行中期財(cái)政支出預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)的時(shí)候要綜合考慮各個(gè)方面的支出需求，在這個(gè)條件下測(cè)定各地到底可以搞多少PPP項(xiàng)目。此外，要把PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)納入到中期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制體系當(dāng)中。"目前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)，但是我們都要注意不要讓它失控。"白景明認(rèn)為，從政府角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目存在著各類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，比如運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償上的風(fēng)險(xiǎn)、收益下滑的風(fēng)險(xiǎn)等。"我們要把這些風(fēng)險(xiǎn)納入到中期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制體系中。"他說(shuō)。白景明強(qiáng)調(diào)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)存在放大的可能性。突出的表現(xiàn)是各級(jí)政府債務(wù)利息占支出比重呈上升趨勢(shì)。今后部分PPP項(xiàng)目還要發(fā)債融資，而且政府支出增大會(huì)擠壓其他支出進(jìn)而增強(qiáng)債務(wù)發(fā)行壓力。所以，必須統(tǒng)籌考慮PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與整體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制。
