BOT項目招標(biāo)案例經(jīng)驗淺談
2017-12-28
1.項目確定
BOT項目和傳統(tǒng)的公營項目之間的明顯差別，在項目方案確定階段就開始了。傳統(tǒng)的公營項目在項目方案確定方面要做以下三方面的工作：
確定對項目的要求；
雇傭工程咨詢公司或者靠自己的技術(shù)力量來做一個詳細的可行性研究和工程項目設(shè)計，以滿足項目要求；
進行施工招標(biāo)，按照已定的設(shè)計建設(shè)項目。
BOT項目可能在所有方面都與傳統(tǒng)的公營項目不同：
鼓勵私營機構(gòu)在確定項目方案方面提出建議，并在項目構(gòu)想和設(shè)計方面出新的觀點。
對于BOT項目而言，即使公營機構(gòu)已經(jīng)確立或負責(zé)確定一個投資項目的要求，但可能在任何設(shè)計工作開始之前，就邀請投標(biāo)，而且標(biāo)書只需要輪廓地列出這一工程項目所應(yīng)達到的要求。
至于如何去滿足這些要求，將留給私人投標(biāo)者自行解決。這種處理方法的優(yōu)點能使每個投標(biāo)者充分利用自己最好的技術(shù)和經(jīng)驗來設(shè)計方案。
對于一個特定項目，政府需委托咨詢公司進行可行性研究，確定項目技術(shù)參數(shù)并進行實施方案比較。是否采用BOT方式，主要取決于項目的經(jīng)濟利益，尤其是產(chǎn)品和服務(wù)價格。確定采用BOT方式后，政府需要成立項目委員會或全權(quán)委托一家機構(gòu)代表政府運作項目。而代表政府的首要任務(wù)是項目準備：第一是按基本建設(shè)程序制定建設(shè)計劃，第二是選擇項目發(fā)起人。如果采取招標(biāo)方式選擇，則應(yīng)委托咨詢公司編制招標(biāo)文件。
在中國，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，還應(yīng)按基建程序辦理立項并須符合規(guī)劃要求，初期工作要有一定深度。
2.項目招標(biāo)與審定
項目招標(biāo)與審定是指項目提出并經(jīng)政府評審?fù)夂?，政府主管部門對擬參與此項目的私人投標(biāo)者進行綜合對比，從中選擇最合適的私人投標(biāo)者承擔(dān)該項目的過程。這一過程主要分為四個步驟：
第一步是意向登記。政府部門對擬采用BOT方式建設(shè)的項目，通過新聞媒體等將項目的概要、政府對建設(shè)此項目所要達到的社會和經(jīng)濟及對公眾服務(wù)的目標(biāo)、建設(shè)資金和建設(shè)計劃的安排設(shè)想、對意向登記者自身素質(zhì)的要求、政府對意向登記者所提方案的評估程序及評估基本標(biāo)準等向社會公開發(fā)布，邀請有興趣的私人投資、建設(shè)或經(jīng)營者對此項目的建設(shè)提出初步設(shè)想。由于實行意向登記的目的主要是考察和確定正式參加投標(biāo)的候選私營機構(gòu)，因此在此階段的花費不是很大，時間也較短，各私營機構(gòu)所提方案可粗一些。提方案的時間一般不超過一個月，如果需要組成聯(lián)合集團以滿足大型方案的要求，提方案的時間可以適當(dāng)延長。
第二步是資格預(yù)審。政府部門根據(jù)意向登記者的資信、所提交的初步方案進行資格審核和評價，以確定邀請參加正式投標(biāo)的侯選者名單。列入侯選名單的被邀請者一般不少于三個，不多于六個。此時所做初步方案的費用均由各私營機構(gòu)自己承擔(dān)。資格預(yù)審很重要，尤其是周期長而復(fù)雜的項目對投標(biāo)者的資格要求比較高。首先只有那些具有一定技術(shù)能力和財務(wù)能力的公司才能參加投標(biāo)；第二，投標(biāo)準備工作常常需要花費大量的時間和精力。如果備選者認為他們只是一大群投標(biāo)者的一員，則中標(biāo)的機會很小，他們便不愿意花費太多時間和精力。相反，如果他們是少數(shù)投標(biāo)者在財力和技術(shù)上都是健全和可信的，則盡管投標(biāo)者數(shù)量不多也能保證投標(biāo)過程中的激烈競爭。
第三步是邀請投標(biāo)。資格預(yù)審?fù)瓿珊?，政府部門或公共機構(gòu)，邀請通過資格預(yù)審的投標(biāo)者進行投標(biāo)，并要求他們按照標(biāo)書文件中規(guī)定的技術(shù)參數(shù)，提出詳細的技術(shù)建議。在投標(biāo)者的技術(shù)建議中，必須就有關(guān)內(nèi)容在所提建議中作出詳細的闡述。包括：項目的類型和所提供的產(chǎn)品及服務(wù)的性能和水平；項目竣工日期；項目產(chǎn)品的價格或服務(wù)費用；履約標(biāo)準（產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量、資產(chǎn)壽命等）；資產(chǎn)回報和所建議的融資結(jié)構(gòu)（即股本與債務(wù)的比例）；價格調(diào)整公式；不可抗力事件；外匯安排；維修計劃；風(fēng)險分析。
BOT項目標(biāo)書的準備時間較長，往往在六個月以上。在此期間受政府委托的機構(gòu)要隨時回答投標(biāo)人對項目提出的問題，并考慮投標(biāo)人提出的合理建議。投標(biāo)人必須在規(guī)定的日期前向招標(biāo)人呈交投標(biāo)書。在中國，對于確以BOT方式建設(shè)的項目有時不采用招標(biāo)方式，而直接與有關(guān)承擔(dān)項目意向的私營機構(gòu)協(xié)商。但協(xié)商方式成功率不高，即便協(xié)商成功，往往也會由于缺少競爭而使政府答應(yīng)條件過多而導(dǎo)致項目成本增高。其優(yōu)點主要是速度較快。
第四步是評標(biāo)與決標(biāo)。投標(biāo)工作結(jié)束后，為了在許多競爭者中選擇，政府按照標(biāo)書規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準進行評標(biāo)，讓項目的這些目標(biāo)達到最優(yōu)。尤其是要求對主要目標(biāo)（例如：最終消費者支付的價格最低，或者公共開支最低，或者對整個經(jīng)濟而言項目的資金費用達到最低等）有一個清楚的定義，以選擇和確定最后的中標(biāo)者。項目的目標(biāo)將確定標(biāo)準的方法，規(guī)定的標(biāo)準將受下列因素影響：
第一，折現(xiàn)率的選擇。如果以資金費用為目標(biāo)，應(yīng)該用資金的社會機會成本對未來的費用效益進行折現(xiàn)計算；用私有資本的市場利率作為財務(wù)費用的比較則較之為宜。
第二，稅金處理。在以消費者支付的價格為目標(biāo)時，稅金被認為是一項費用；但在公共開支為目標(biāo)的比較中，稅金則可不必計入。
第三，免去公營機構(gòu)所承擔(dān)的風(fēng)險的意義。將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)，從整個經(jīng)濟來看，可能并不影響項目的資金費用，但如果把公共開支控制到最小作為評標(biāo)目標(biāo)時，項目采用BOT方式將比有公營機構(gòu)承擔(dān)具有優(yōu)越性。
評標(biāo)的方法的選擇將明顯的影響到最終的決標(biāo)。因此，一開始就應(yīng)讓私人游標(biāo)者知道明確的評標(biāo)方法（在項目的招標(biāo)文件中明文規(guī)定出），從而使他們能據(jù)此來提出項目建議書。
3.合同談判
決標(biāo)后應(yīng)邀請被選定的中標(biāo)者與其政府機構(gòu)進行有關(guān)該項目的特許權(quán)范圍、承包商的權(quán)利和義務(wù)等合同內(nèi)容進行談判。
在一系列合同談判中，特許權(quán)協(xié)議或合同是BOT項目的核心，它具有法律效力并在整個特許期內(nèi)有效，它規(guī)定政府和BOT項目公司的權(quán)利和義務(wù)，決定雙方的風(fēng)險和回報。所以，特許權(quán)協(xié)議或合同談判是BOT項目的關(guān)鍵一環(huán)。在談判時政府必須指派經(jīng)過嚴格培訓(xùn)、經(jīng)驗豐富的人員來了解BOT項目的復(fù)雜性并能進行談判。政府的談判人員必須有足夠高的地位和權(quán)利代表政府或政府機構(gòu)對特許權(quán)協(xié)議的有關(guān)條款及時作出承諾。
BOT項目的合同談判時間較長，且非常復(fù)雜，因為項目牽涉到一系列的相關(guān)合同，使私營機構(gòu)能為項目籌集資金，并使政府能把項目交給最合適的投標(biāo)者。在確定的協(xié)議簽定之前，政府和中標(biāo)人都必須準備花費大量的時間和精力起草合同和進行談判。如果政府與第一中標(biāo)者不能達成協(xié)議，政府可以轉(zhuǎn)向第二中標(biāo)者與之談判，以此類推。雙方談判達成一致時，則簽定合同或特許權(quán)協(xié)議。
4.成立項目公司
特許權(quán)協(xié)議或合同簽定并得到政府批準后，政府將向中標(biāo)投標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知，并向中標(biāo)人授予項目。中標(biāo)人接受項目，并應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)提交履約保證金。特許權(quán)協(xié)議生效后，中標(biāo)人將組建項目公司。
該項目公司即BOT項目公司或稱為特許權(quán)公司。成立項目公司的主要目的是為了能有一個責(zé)任主體來具體承擔(dān)該項目的建設(shè)與經(jīng)營。因為前面的投標(biāo)企業(yè)或稱發(fā)起單位，通常是由多個私營機構(gòu)組成的一個松散的聯(lián)營集團，不是一個獨立的法人實體，不能獨立承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。因此，由項目發(fā)起人共同出資成立一個專門從事該項目的BOT公司就十分必要，也是必經(jīng)的程序。BOT項目公司成立后，該項目的融資、建設(shè)和經(jīng)營管理則全權(quán)由該公司負責(zé)。
5.項目籌資
BOT項目籌資是項目實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，項目籌資由項目公司具體負責(zé)。大多數(shù)BOT項目公司在籌資上采用將項目發(fā)起人提供的股本與商業(yè)銀行、國際金融機構(gòu)和雙邊政府放款人等提供的貸款結(jié)合在一起的辦法。在大多數(shù)情況下，股本投入的百分比在10%-30%的范圍內(nèi)，剩余部分以無追索權(quán)或有限追索權(quán)方式進行籌措。
項目公司欲取得金融機構(gòu)的貸款，必須給予貸款人一定形式的擔(dān)保。除了政府給予特許權(quán)和其他支持外，貸款人還會要求公司股本所有者保證將其全部股票作為貸款的擔(dān)保，并取消股票的贖回權(quán)，一旦項目面臨“危機”，貸款人可最終成為項目公司的所有人。
6.項目建設(shè)
在這一階段，項目公司根據(jù)特許權(quán)協(xié)議或合同規(guī)定的技術(shù)和時間等要求，組織項目的設(shè)計、施工、和采購等項工作。具體可分為項目公司組織有關(guān)機構(gòu)對項目進行詳細設(shè)計；委托建筑公司對項目建設(shè)總體承包；建筑公司對項目進行施工并交付項目公司等幾個步驟。
BOT項目的建設(shè)一般采用交鑰匙固定價格總承包方式，工期提前可锝獎金而延誤則要罰款。由于BOT項目較傳統(tǒng)項目復(fù)雜的多，為使項目正確合理執(zhí)行，項目公司常雇傭獨立監(jiān)理機構(gòu)對設(shè)計、施工、費用控制和項目管理等進行檢查。
BOT項目一般從方案的選擇，項目規(guī)劃、設(shè)計、建筑施工，提供設(shè)備與安裝，人員培訓(xùn)直至開始生產(chǎn)，由主承包商負責(zé)到底，目的在于確保建造的支出和完成工期的時間保持不變（但這些合同在某些情況下允許建設(shè)開支與工期的變化、調(diào)整）。待工程建成、設(shè)備安裝完畢，經(jīng)過試車，在產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)量和原材料消耗方面完全符合合同規(guī)定的標(biāo)準的條件下，移交項目。
作為主承包商通常把主要精力放在成套生產(chǎn)設(shè)備的設(shè)計、制造、供貨、安裝、調(diào)試方面，而將土建工程交給分包商去承擔(dān)。例如，大型電站工程的主承包商著重抓汽輪發(fā)電機、鍋爐和變電設(shè)備的供貨和安裝，而將電站廠房、冷卻塔和其他輔助設(shè)施的土建工程向外分包。因為一般主承包商具有組織同類大型生產(chǎn)企業(yè)建設(shè)經(jīng)驗，而不是以實施土建工程為主要業(yè)務(wù)的，所以他們將土建工程分包給有經(jīng)驗的土木建筑工程公司。
主承包商為免去直接指揮工人的的繁雜工作，一般采取包工不包料的方式，將施工分包給能提供全部勞務(wù)人員并能管理勞務(wù)的公司。勞務(wù)分包在責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利方面都比較復(fù)雜，因此應(yīng)對勞務(wù)分包的內(nèi)容作出十分明確的劃分。勞務(wù)分包既是外國公司作為主承包商降低成本的有效途徑，也可為東道國企業(yè)創(chuàng)造贏利機會。
分包商一般在投標(biāo)前以選定，由主承包商邀請分包商報價，通過議價標(biāo)而不是公開招標(biāo)來確定。選擇分包商的主要條件是具有類似工程的施工經(jīng)驗、足夠?qū)嵙Γòㄘ斄驮O(shè)備能力）、足夠的技術(shù)力量和熟練工人、報價合理且低廉。
BOT項目建設(shè)的主承包商往往不是東道國的企業(yè)，因此不熟悉該國的社會、法律、經(jīng)濟、商務(wù)和金融情況，不了解當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)習(xí)慣和人際關(guān)系，不清楚解決各類問題的方法。而這些對項目及其成敗具有決定性意義，因此主承包商除將部分工程分包外，往往在當(dāng)?shù)仄刚埓砣耍瑓f(xié)助其開展業(yè)務(wù)。在國際工程承包中，代理人的服務(wù)是多方面的，而且非常重要，因此代理人的選擇也非常重要。只有那些信譽良好、關(guān)系廣泛、熟悉業(yè)務(wù)、地位合法的代理人才是合適的。
7.項目經(jīng)營
項目經(jīng)營是項目投資者歸還貸款、回收成本、分得紅利和上繳稅收的重要階段。在項目經(jīng)營期內(nèi)，項目公司全權(quán)負責(zé)整個項目的生產(chǎn)經(jīng)營管理，其經(jīng)營管理越好，經(jīng)營費用越低，越能早日償還貸款，盡早獲得利益。因此，項目公司會采用最優(yōu)的方法，對項目運營實施管理。對項目的具體運營，既可以是項目公司本身，也可以是項目公司的股東，但在項目公司及其股東沒有運營經(jīng)驗或沒有能力的情況下，經(jīng)營工作也可通過簽定《運營維護合同》分包給獨立的運營維護商。運營維護商必須具有豐富的經(jīng)驗和良好的業(yè)績，有較強的商業(yè)和合同管理能力，且有較強的專業(yè)技術(shù)力量。一般情況下，經(jīng)營維護商在項目早期就應(yīng)參加到項目工作中，在設(shè)計過程中提出好的建議，來保證在現(xiàn)有造價條件下使項目實現(xiàn)最有效的運行。
運營維護商在運行維護項目時，一般指派若干名技術(shù)和管理人員，在當(dāng)?shù)卣衅讣夹g(shù)工人，并培訓(xùn)東道國技術(shù)和管理人員。在項目運營期內(nèi)，運行維護工作要逐步過渡到由東道國人員來完成。運營維護商也可將部分相對獨立的工作分包給當(dāng)?shù)赜心芰ν瓿山?jīng)營工作的公司。
根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，為保證BOT項目的壟斷性，有些情況下，東道國政府也將與新建項目有競爭的現(xiàn)有項目交由BOT項目公司經(jīng)營。在這種情況下，運行維護商除運行新建項目外，還要負責(zé)經(jīng)營現(xiàn)有項目。
值得一提的是，項目的維護保養(yǎng)對東道國政府具有特殊意義。BOT項目的最終所有權(quán)要移交給政府，若平時維修不善，移交的很可能是一個即將廢棄的項目，因此項目公司與運營維護商簽定《運營維護合同》時，以及在合同執(zhí)行過程中，政府都要參與意見并監(jiān)督執(zhí)行。
8.項目移交
特許期滿后，項目公司必須按特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定的項目質(zhì)量標(biāo)準和資產(chǎn)完好程度等，將項目的資產(chǎn)、經(jīng)營期預(yù)留的維護基金和經(jīng)營管理勸全部移交給東道國政府。這是采用BOT投資方式與其他投資方式相區(qū)別的一個關(guān)鍵所在。采用BOT方式，可以合資經(jīng)營，合作經(jīng)營，獨資經(jīng)營，但在經(jīng)營期滿以后，卻會遇到投資方如何將財產(chǎn)移交給在東道國政府的問題。
項目移交的日期也可以不定死，如果項目公司超過了預(yù)期并提前實現(xiàn)其全部的股本收益，移交的日期就可提前；如果由于非股本投資者和非項目公司所能控制的因素作用，其預(yù)期的收益到期沒有達到，那么特許期也可推后；移交可以是無償?shù)?，也可以是有償?shù)模ㄖ袊鳥OT項目的移交是無償?shù)模@些靈活的辦法必須在原特許權(quán)協(xié)議中有所規(guī)定，或在項目經(jīng)營期間通過談判，獲得雙方的認可。當(dāng)然移交也可能發(fā)生在一些非正常情況下，如違約和不可抗力等。項目移交政府后，項目公司還可繼續(xù)經(jīng)營，但這時的經(jīng)營只是作為受政府委托代為經(jīng)營，項目公司本身已不再享有原特許權(quán)協(xié)議中授予的各項權(quán)利。政府是否繼續(xù)委托原項目公司經(jīng)營，由東道國政府自己決定。
項目移交標(biāo)志著BOT項目的結(jié)束。
