PPP與混合所有制改革
2017-12-27
十八屆三中全會《決定》與2014年《政府工作報告》提出，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國下一階段經(jīng)濟(jì)體制改革的主要方向。與此同時，在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，政府也力推政府與社會資本合作模式（PPP）。因此，PPP的相關(guān)從業(yè)者與政府官員很自然的認(rèn)為PPP就是混合所有制經(jīng)濟(jì)。但是，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，這是兩個完全不同的概念，本文將就此展開討論。
混合所有制經(jīng)濟(jì)
混合所有制經(jīng)濟(jì)改革主要是針對我國的國有企業(yè)，將原有的國有或者集體所有制的企業(yè)，通過產(chǎn)權(quán)變更，實現(xiàn)國企民企融合的目的。其關(guān)鍵是將部分國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)。如果將過去三十年我國的市場經(jīng)濟(jì)改革視為經(jīng)濟(jì)體制改革的第一階段，那么混合所有制改革是我國經(jīng)濟(jì)改革的第二階段。
在計劃經(jīng)濟(jì)時代，所有生產(chǎn)活動都由國家計劃實施，政府擁有主要生產(chǎn)要素（土地、資源等）的所有權(quán)與控制權(quán)，各種事業(yè)單位和國有企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)活動的主體。需要注意的是計劃經(jīng)濟(jì)下的國有企業(yè)不是真正意義上的企業(yè)法人，因為其不能自負(fù)盈虧。
第一階段的市場經(jīng)濟(jì)改革是將生產(chǎn)要素的控制權(quán)賦予了私人或各種自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織，即企業(yè)法人（私營與國有），并讓其成為經(jīng)濟(jì)活動的主體。國有企業(yè)也經(jīng)過股份制改造，成為現(xiàn)代企業(yè)法人。企業(yè)法人因為其逐利性，在經(jīng)濟(jì)活動中相比計劃經(jīng)濟(jì)下的事業(yè)單位和國有企業(yè)有更大的激勵。該改革在大多數(shù)行業(yè)取得了很大的成功，并帶來了30多年穩(wěn)定高速的經(jīng)濟(jì)增長。但是近年來此輪改革的紅利逐漸消減，迫切需要新的改革推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于第一階段的改革中，國有企業(yè)占據(jù)了大部分的生產(chǎn)要素，其在國民經(jīng)濟(jì)中的地位也遠(yuǎn)高于私營企業(yè)，特別是在資源依賴型的產(chǎn)業(yè)（如石油、電力等）。私營企業(yè)只有在非資源依賴型的產(chǎn)業(yè)中得以大力發(fā)展，如技術(shù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)（如IT、生物醫(yī)藥等），勞動力密集型產(chǎn)業(yè)（如制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等）與部分資本密集型產(chǎn)業(yè)（如房地產(chǎn)、貿(mào)易等）。雖然改制過的國有企業(yè)也是獨立的企業(yè)法人，自負(fù)盈虧，但是其管理層仍然不是該企業(yè)的所有者。企業(yè)的所有權(quán)與控制權(quán)（注意區(qū)別于生產(chǎn)要素的所有權(quán)與控制權(quán)）的錯配，會導(dǎo)致管理層的激勵與監(jiān)督不足。
第二階段的混合所有制經(jīng)濟(jì)改革是將原有分配給國有企業(yè)的那部分生產(chǎn)要素的控制權(quán)，部分或者全部分配給私人，從而私營企業(yè)也可以涉足原來國有企業(yè)壟斷的產(chǎn)。更重要的是私人通過其擁有的企業(yè)股份可以行使相應(yīng)的企業(yè)控制權(quán)，以此解決國企管理層激勵和監(jiān)督不足的問題。
這種多步走的經(jīng)濟(jì)改革模式，維持了我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而長期的增長。在可以預(yù)測的將來，第三階段的經(jīng)濟(jì)體制改革將會是將生產(chǎn)要素的所有權(quán)分配給私人或各種自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織。例如最近國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)家討論最激烈的土地的私有化。
公私合營
目前發(fā)改委與財政部力推在公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中的公私合營，實質(zhì)是屬于第一階段的市場經(jīng)濟(jì)改革的部分，而非混合所有制經(jīng)濟(jì)改革。
對照上述的經(jīng)濟(jì)體制改革三階段的描述，不難發(fā)現(xiàn)目前大部分公共基礎(chǔ)設(shè)施實質(zhì)是在按照計劃經(jīng)濟(jì)模式在發(fā)展。政府財政撥款完成建設(shè)，組建平臺公司進(jìn)行運營。但是該平臺公司不是自負(fù)盈虧（由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的外部性），所有無法將其定義為市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)法人。在性質(zhì)上平臺公司更像計劃經(jīng)濟(jì)中的事業(yè)單位，由政府財政支持運營。
PPP模式實際上是公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)化，各種生產(chǎn)要素的控制權(quán)將會被賦予私人或各種自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織（包括私營與國有企業(yè)）。相對于計劃經(jīng)濟(jì)模式下的公共基礎(chǔ)設(shè)施的平臺公司，PPP模式下的企業(yè)法人有了更多的激勵，因而會導(dǎo)致效率的提高。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家Oliver Hart認(rèn)為，PPP模式對企業(yè)法人的激勵包括兩部分，一部分是降低成本的激勵，另一部分是降低質(zhì)量的激勵。前者提高效率，后者降低效率。所以對于質(zhì)量不易監(jiān)督的行業(yè)，PPP模式并不適用。
當(dāng)然，私營企業(yè)PPP與國有企業(yè)PPP會有一定的區(qū)別。國有企業(yè)PPP的管理層擁有項目的控制權(quán)，但是沒有所有權(quán)，這種錯配會導(dǎo)致一定程度上的激勵與監(jiān)督不足。類比于上述第二階段的混合所有制經(jīng)濟(jì)改革，公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的第二階段改革目標(biāo)就是國有企業(yè)PPP模式向混合所有制PPP模式轉(zhuǎn)變，解決國有企業(yè)PPP管理層的激勵與監(jiān)督不足問題。
同理，公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的第三階段改革目標(biāo)是生產(chǎn)要素的所有權(quán)的私有化。
對比分析
從我國改革現(xiàn)狀可以看出，私人產(chǎn)品市場的經(jīng)濟(jì)體制改革要超前于公共產(chǎn)品市場。因此，現(xiàn)階段的公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的PPP模式可以參考已有的市場經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗。例如如何讓國有企業(yè)與私營企業(yè)在同一起跑線上競爭？PPP立法如何保證項目公司對生產(chǎn)要素的控制權(quán)？基于PPP項目的資本市場如何建立？
我們不妨參考私人產(chǎn)品市場的市場經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗，對以上問題進(jìn)行大膽預(yù)測。
國有企業(yè)PPP模式將會在資源依賴型的公共產(chǎn)品市場占據(jù)主要地位，如國防、監(jiān)獄等；私營企業(yè)PPP模式將會在技術(shù)創(chuàng)新型的公共產(chǎn)品市場占據(jù)主要地位，如垃圾焚燒發(fā)電站、污水處理、供水、醫(yī)院、學(xué)校等；國有企業(yè)和私營企業(yè)都將會在資本密集型的公共產(chǎn)品市場占據(jù)一定的地位，如公路、港口、鐵路等。
PPP法律或特許協(xié)議必須保護(hù)項目公司所享有的生產(chǎn)要素的控制權(quán)，例如土地使用權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等。由于我國特殊的國情，政府擁有重要生產(chǎn)要素的所有權(quán)，只將部分控制權(quán)分配給企業(yè)法人。這種部分控制權(quán)如果得不到法律保護(hù)，將會打擊企業(yè)法人投資PPP項目的積極性。因此，如果政府在特定情況下要收回PPP項目的特許經(jīng)營權(quán)，必須補(bǔ)償企業(yè)法人已有的投資。
PPP項目的資本市場（包括股權(quán)與債權(quán)）是依托于企業(yè)法人對項目公司的所有權(quán)，而該所有權(quán)的基礎(chǔ)是公司法人對生產(chǎn)要素的控制權(quán)。因此，法律保障下的特許經(jīng)營權(quán)是PPP項目資本市場的基礎(chǔ)。PPP項目的股權(quán)市場通常只允許有限制的流動，例如追求高風(fēng)險的財務(wù)資本不能超過項目總股本的一定比例，而且在項目初期股權(quán)轉(zhuǎn)移需要被禁止。另外，PPP項目的債權(quán)要基于項目融資與有限追索，因此區(qū)別于政府發(fā)行的用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券。前者以PPP項目公司的信用與盈利能力為擔(dān)保，后者以政府信用為擔(dān)保。因此PPP項目資本市場的建立能一定程度上減少地方政府債務(wù)水平，但其融資成本也要高于政府為主導(dǎo)的融資方式。
總結(jié)
最后筆者想強(qiáng)調(diào)，我國PPP模式的發(fā)展必須基于我國的國情，學(xué)習(xí)市場經(jīng)濟(jì)改革中多步走的經(jīng)驗，切勿因為地方政府迫切的融資需求而揠苗助長。東歐一些國家的基礎(chǔ)設(shè)施私有化過程就是在東歐劇變過程中一步到位，因而出現(xiàn)諸多問題。英國過去三十多年也逐漸的完成了基礎(chǔ)設(shè)施私有化的過程（PFI）。但是最近英國財政部也開始反思其私有化程度是否過度，因此在PFII中提出國有股權(quán)在某些項目中必須占到一定比例。由此可見，無論國內(nèi)的市場經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗，還是國外私有化的經(jīng)驗，都說明混合所有制經(jīng)濟(jì)很可能是公共基礎(chǔ)設(shè)施改革的正確方向。只不過我國現(xiàn)階段推行PPP仍然需要集中精力于第一階段，鼓勵各種企業(yè)法人參與到基礎(chǔ)設(shè)施的投資與運營，無論國有企業(yè)還是私營企業(yè)，只要能平等競爭，都將提高經(jīng)濟(jì)效率。
轉(zhuǎn)載自《濟(jì)邦通訊》
