李川：“收緊”形勢下軌道交通PPP的思考
2017-12-25
本文是根據(jù)作者在2017（第四屆）軌道交通TOD&PPP國際研討會——“十三五”期間軌道交通投融資改革與TOD發(fā)展的發(fā)言整理，在國家大力倡導(dǎo)TOD、促進軌道交通投融資改革以及規(guī)范PPP運作和可能“收緊”軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批的背景下，著眼于我國軌道交通市場的現(xiàn)狀分析了軌道交通PPP建設(shè)模式面臨的困難和挑戰(zhàn)，以綜合開發(fā)思維、城市經(jīng)營思維對“以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通‘R+TOD+PPP’模式”打造“軌道交通TOD綜合體”的核心要點進行了思考?！皼]有地鐵的城市是一個不完整的城市”，這句廣告語點燃了許多大中型城市建造地鐵的夢想。面對迅猛的城市化浪潮，未來10年將是我國城市軌道交通建設(shè)快速發(fā)展的黃金時期。2014年至2016年，隨著政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP”）的頂層設(shè)計加速推進和PPP制度體系的不斷完善，數(shù)十萬億元級的PPP“大蛋糕”正撬動市場資金蜂擁而入，PPP參與方數(shù)量和積極性顯著增長，PPP項目數(shù)量和投資額狂飆突進。其中城市軌交建設(shè)PPP項目以其巨量的規(guī)模與空間，吸引各路資本蜂擁而上，中國軌道交通建設(shè)以前所未有的洪荒之力爆發(fā)。一、軌道交通市場的基本情況以下相關(guān)數(shù)據(jù)表明：中國城市軌道交通將會迎來一次跨越式發(fā)展。根據(jù)發(fā)改委批復(fù)各城市軌道交通投資額及建設(shè)里程，結(jié)合在建里程的系統(tǒng)制式結(jié)構(gòu)，中國城市軌道交通平均建造成本約6億元/公里、其中地鐵6～8億元/公里?！笆濉逼陂g，我國將進入軌道交通建設(shè)的高峰期，國務(wù)院批準修建城市軌道的城市數(shù)字將達到50個，預(yù)計到2020年，未來五年投資額年復(fù)合增長率有望達到15%，城市軌道交通新增通車里程超過4000公里，投資約2.48萬億元，年均4953億元，同比增長約102%，通車總里程將超過8000公里，投資需求巨大。根據(jù)2016年5月發(fā)改委和交通運輸部聯(lián)合印發(fā)的《交通基礎(chǔ)重大工程建設(shè)三年行動計劃》，未來三年計劃重點推進103個軌道交通項目，新建軌道交通2000公里以上，總投資額達1.6萬億元。單杭州一市，國家發(fā)改委公布《杭州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2017-2022年）》的批復(fù)，公布10條地鐵線路，項目總投資為1426.36億元。2014年之后直轄市、省會城市、二線城市軌道交通延伸或新增線路也獲得國家發(fā)改委同意批復(fù)(見下圖)，2016年南京、廈門、烏魯木齊、包頭、洛陽、紹興、青島、蕪湖、西安九個城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃隨后獲批，項目總投資為4147.04億元。2015年底中國城軌在建里程按城市類型分類占比（一）城市軌道交通建設(shè)以PPP模式輸血如此巨大規(guī)模的投資，單單依靠政府的力量顯然是無法全部實現(xiàn)的。由于城市軌道交通是準經(jīng)營性的公用基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)和運營既可以由政府來提供，也可以由政府建立某種補償機制,通過PPP模式市場化運作來提供。PPP模式的引入將降低地方政府短期財政壓力。在地方政府財政壓力加大的背景下，國內(nèi)絕大部分城市尤其是沒有地鐵建設(shè)運營基礎(chǔ)的城市都將PPP模式視為城市軌道交通投融資的一種現(xiàn)實選擇。這一方面反映出地方政府的財政困境，另一方面也說明PPP模式能很好的與城市軌道交通的特點相契合，從效率和可持續(xù)發(fā)展來看，利用PPP模式創(chuàng)新城市軌道交通投融資體制，將吸引社會資本投入到城市軌道交通的建設(shè)、運營及軌道物業(yè)商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)上來，推動城市軌道交通建設(shè)和運營的精細化管理。發(fā)改委分別于2015年5月、2015年12月、2016年9月分三批向社會公眾推介PPP項目，在這三批共計3752個PPP項目中，涉及城市軌道交通項目57個，項目數(shù)量雖不多，但單體投資規(guī)模巨大，三批軌道交通項目投資金額總計10,111億元，占三批項目總體投資金額的15.87%。財政部目前共推出了三批PPP示范項目，共752個項目，其中有23個軌道交通項目，總投資達到4596億元，占全部示范項目投資總額的23.16%。實際上，早于國家對PPP模式大力推廣，十多年前就已有在城市軌道交通行業(yè)以BOT方式引入優(yōu)質(zhì)的社會資本運營方的案例。2004年12月，香港地鐵公司與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司簽署了4號線投資、建設(shè)、運營合作的原則性協(xié)議，標志著4號線成為中國大陸城市軌道交通首個政府和企業(yè)合作運營的線路。至此后，深圳、杭州等地也成功的開展了PPP模式的嘗試。為吸引有實力的企業(yè)的資金以及運營和維護的先進理念和經(jīng)驗,深圳地鐵4號線、杭州地鐵1號線一期工程建設(shè)的PPP模式也引進了港鐵作為合作對象。中國的城市軌道交通PPP模式在經(jīng)過北京、杭州、深圳等地的實踐之后，隨著國內(nèi)城鎮(zhèn)化進程推進帶來的軌道建設(shè)項目的加快和投融資環(huán)境的變化，軌道交通領(lǐng)域?qū)⑹窍乱浑A段PPP模式應(yīng)用的重點領(lǐng)域。（二）軌道交通PPP市場競爭越來越白熱化如火如荼的軌道交通建設(shè)讓各路資本紛紛登臺競相搶占這一巨大的市場，國內(nèi)的軌道交通采用PPP或“投融資+總承包”模式，一個包動輒幾十億幾百億，由于軌交項目通常是“兩標并一標”來招標，社會資本投資人更看中的還是軌交項目的施工大單和融資大道，出于投資帶動工程總承包沖刺業(yè)績的考慮，有強大的施工能力的央企不斷出擊爭奪軌交PPP市場份額，導(dǎo)致國內(nèi)軌道交通市場競爭越來越白熱化。目前軌道交通的PPP市場基本被建筑業(yè)六大央企軍團所占有，單就2016年全國共有60多條地鐵新開工，中國中鐵、中國鐵建、中國建筑、中國電建、中國交建五大央企獲取的軌道交通PPP訂單合計超過了5000億元，隨著未來城軌交通投資規(guī)模增長，特別是擁有地鐵建設(shè)強項的“中鐵雙雄”—中國中鐵和中國鐵建將獲取巨大的市場份額。在推廣應(yīng)用PPP模式的大環(huán)境下，為搶抓城市軌道交通發(fā)展機遇，除了這些央企施工巨頭，還有諸多其他領(lǐng)域的企業(yè)也參與到地鐵PPP項目投資建設(shè)中。參與PPP項目的還有房地產(chǎn)行業(yè)巨頭綠地集團，項目總投資196億的南京地鐵5號線由綠地集團聯(lián)合上海隧道股份低價搶標，讓行業(yè)驚詫不已。綠地通過聯(lián)合體的形式以BOT、PPP等多元化投資模式在全國各地開展軌道工程投資建設(shè)業(yè)務(wù)的同時，還利用TOD的開發(fā)模式，積極參與地鐵沿線區(qū)域的城市綜合開發(fā)。此外，還有貴陽地鐵2號線一期工程、武漢軌道交通8號線等PPP項目由銀行等金融主體以股權(quán)投資基金方式單獨中標，招標結(jié)果中沒有體現(xiàn)專業(yè)社會資本方的直接參與，融資與建設(shè)運營的割裂，被質(zhì)疑有違PPP本義。（三）國內(nèi)軌道交通PPP的特點目前我國是城市軌道交通建設(shè)的最大市場，運營里程幾乎每五年翻一番?？焖偻七M軌道交通建設(shè)的重要抓手就是采用PPP，但軌道交通PPP模式還處于粗放發(fā)展階段，重視建設(shè)、不重視運營管理和效益的分析，推動城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的PPP模式迫在眉睫。由于軌道交通項目投資較大、運營相對復(fù)雜，需要社會投資人不僅僅具備投融資及建設(shè)能力，還要有運營或者整合運營資源的能力，在全生命周期中確保運營安全并提供良好的運營服務(wù)，從國內(nèi)交通PPP項目運作模式和特點來看目前市場上顯然缺市場化的運營商，還是處于市場開放初期，還未有充分的競爭者。國內(nèi)軌道交通PPP特點：1.中標者皆為央企，建筑業(yè)央企為主。2.投資回收主要來自政府的可行性缺口補助，票務(wù)收入和非票務(wù)收入所占比重較校3.最終軌道交通的運營可能還會再交回由項目所在地的軌道交通項目公司負責。數(shù)據(jù)表明，軌道交通PPP項目同行業(yè)中的競爭愈發(fā)激烈，回報條件也愈發(fā)苛刻，投資回報率相應(yīng)便有了下降的趨勢，參與這類城市軌道交通PPP項目社會資本競爭以施工企業(yè)居多，像中車、中建、中交這樣的公司，國內(nèi)要轉(zhuǎn)型的房地產(chǎn)商，都在積極探索進入地方城市軌道交通投融資的模式。二、城市軌交—地鐵建設(shè)為何收緊中國地鐵的“大躍進”帶來的是地方財政風險的進一步加劇?；诘胤絺鶆?wù)安全考慮，從2016年城市軌道交通市場開始集中爆發(fā)的那一年開始到目前，地鐵審批就“踩剎車”了，導(dǎo)火線是今年8月發(fā)生的包頭地鐵被叫停事件，該事件引發(fā)一些城市地鐵被點名批評，國家要求發(fā)改委對全國軌道交通建設(shè)情況重新評估，并在此基礎(chǔ)上形成分類管理意見，待國家批準后再啟動審批工作。發(fā)改委由此慎重對待地方地鐵項目規(guī)劃的審批，全國地鐵熱降溫的深層次原因從宏觀背景看是隨著國內(nèi)經(jīng)濟增長平穩(wěn)，2017年以來，特別是2017年下半年，“防風險，提振實體經(jīng)濟”作為經(jīng)濟發(fā)展的主基調(diào)。為抑制地方債務(wù)的增加，強監(jiān)管文件出臺，財政部接連出臺了50號文、87號文用以規(guī)范地方政府舉債融資以及政府購買服務(wù)，負責地鐵建設(shè)規(guī)劃審批的發(fā)改委采取審慎的態(tài)度抑制地方的地鐵投資沖動，規(guī)范城市軌道建設(shè)投資就不難理解了；從地方財政收入與地鐵運營補貼支出預(yù)算的匹配度看，站在城市建設(shè)民生為本、量力而為的理性立場，二、三線城市地鐵投資帶來的財政陷阱是被被叫停的直接原因。（一）地鐵大躍進將會成為許多城市的財政噩夢2015年發(fā)改委頒布的《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》進一步明確了發(fā)改委與地方政府之間在地鐵項目審批中的角色，其中發(fā)改委負責審核由地方政府上報的地鐵建設(shè)線網(wǎng)規(guī)劃，地方政府則負責具體項目的審批。地鐵立項工程審批權(quán)下放至省級政府以后，中國地鐵建設(shè)便進入快車道，多個城市的地鐵項目均在這一階段完成審核并進入建設(shè)期，并且處于規(guī)劃和申報地鐵項目階段的城市也越來越多。我國龐大的地鐵建設(shè)計劃需要巨大的投資，預(yù)計從2014年起到2020年止在城市地鐵項目建設(shè)中全國各地將投入約2.5萬億元人民幣。盲目投建地鐵的巨額投資誰來買單？在國內(nèi)建一條地鐵成本平均每公里在6億元左右，如果按一條地鐵長30公里計算，其修建成本或可高達至少180億元人民幣，這是一個中等城市一年的財政收入總額。以包頭市為例，2016年包頭市全年一般公共預(yù)算收入為271.2億元，按批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃光修建地鐵一項，就花掉了全市4～5年的全部財政收入，實際上更大的消耗還是在營運這塊，如按照30年折舊車輛報廢計算，運營費用可以達到2～6倍的建設(shè)費用。具體費用還和運營的是地上線還是地下線、照明、車型等有關(guān)。如果一個城市不止一條地鐵線路，地方政府還需面臨建設(shè)期和運營期的雙重財政負擔，這種投入是很難持續(xù)的。財大氣粗的擁有數(shù)千萬人口的北京、上海和廣州也已經(jīng)被地鐵運營壓得透不過氣來。北京地鐵運營收支缺口巨大，北京地鐵公司7年來獲財政補貼221億元，主要用于彌補線路基本運營虧損、設(shè)備設(shè)施更新改造支出，且這并不包括每年都會安排給軌道交通的100億左右的專項建設(shè)資金。事實上，即便是作為發(fā)達國家的新加坡，因其對于地鐵逐年投入的設(shè)備更新及追加投資數(shù)額龐大，也已經(jīng)對地鐵的高成本叫苦連天。可以預(yù)見，地鐵大躍進的后遺癥將成為人口不再增長甚至凈流出、經(jīng)濟放緩和工業(yè)轉(zhuǎn)移的城市難以承受的財政噩夢。鑒于此，城市軌道交通要有自身的客觀條件（人口、GDP和財政狀況等）——“量力而行，有序發(fā)展”，選擇與城市體量相適應(yīng)的軌道交通制式，必須強調(diào)城軌交通不等同于地鐵，還包括輕軌系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)、有軌電車、磁浮系統(tǒng)、自動導(dǎo)向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)。國家層面更鼓勵發(fā)展造價較低、性價比較高的建于地面或高架橋上的中運量軌道交通系統(tǒng)，如單軌等制式，并鼓勵利用鐵路開行市域列車實現(xiàn)城市內(nèi)部快速通勤。據(jù)悉，目前發(fā)改委基礎(chǔ)司正在修訂國務(wù)院2003年下發(fā)的《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)[2003]81號），通過嚴格把關(guān)，提升地鐵項目審批的約束力。（二）以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通PPP模式政府建設(shè)軌道交通承載了很多目標與訴求，本地政府是城軌交通建設(shè)的投資主體。城市軌道交通投入資金規(guī)模大、工程建設(shè)周期長、運營維護費用高等因素決定其不僅需要層層審批，更需要政府財政持續(xù)“輸血”才能維持公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的正常運營。所以也有一種觀點認為，城市決策者決定上馬地鐵軌道交通的目的不完全是緩解交通壓力，事實上也未必能有效改善交通，這更多的是一項政治決定。各地軌道交通建設(shè)普遍面臨建設(shè)資金短缺和運營虧損兩大難題，以往地鐵建設(shè)資金基本由政府投資+銀行貸款解決，大規(guī)模建設(shè)地鐵的城市大都遇到了財政約束的困境。“物業(yè)+地鐵”的PPP模式強調(diào)充分挖掘PPP項目后續(xù)運營的商業(yè)價值，這有助于減輕地方政府當期財政支出壓力，從而為城市軌交建設(shè)持續(xù)“輸血”。具體而言，在當前“收緊”形勢下軌道交通PPP建設(shè)模式面臨的困難和挑戰(zhàn)包括：1.政府財政難以持續(xù)承擔軌道建設(shè)運營投資費用，過去那種政府財政加銀行的融資模式已難以為繼，社會資本投資回報基本上全靠政府而非市場的投資回報方式也難以為繼。2.軌道交通采用PPP模式更加強調(diào)以運營為核心，目標是進行投融資體制創(chuàng)新提高軌道交通的投資和運營效率，“僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容”把軌道交通項目包裝成PPP進行融資的項目難以入庫，這里的運營包括軌道和開發(fā)性物業(yè)兩個方面。3.PPP最重要的是建立“資金分階段平衡”的模式，沒有投資回收機制就沒有PPP。那么，在軌道交通領(lǐng)域，PPP如何建立可持續(xù)的軌道交通投融資模式是值得深思的問題。4.PPP模式的本質(zhì)是提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率，城市軌道交通建設(shè)作為公共性領(lǐng)域的投資，采用PPP模式不僅僅是一種融資手段，最主要的目的是要解決軌道交通建設(shè)面臨的兩大難題之一即“運營虧損”的問題。要降低政府的財政補貼支出，在我國幾乎所有的城市軌道交通運營都處于虧損狀態(tài)的背景下，必須以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向去設(shè)計軌道交通中的政府和企業(yè)合作的目標和邊界。（三）“R+TOD+PPP”為軌道交通造血TOD(TransitOrientedDevelopment)式即公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展的綜合開發(fā)模式，此處“公共交通”，指的是包含地鐵、巴士、出租車在內(nèi)的全部公共交通方式，體現(xiàn)了集約高效發(fā)展的特點，為城市帶來更多活力。在軌道交通層面，TOD可以被視作“MOD”（MetroOrientedDevelopment），即以車站為中心的城市規(guī)劃。落實到具體項目上，就是“R+TOD”，軌道（Railway）加TOD?？梢哉f，地鐵加TOD綜合體就是“以物業(yè)養(yǎng)軌道”在軌道交通的PPP實踐。“R+TOD+PPP”軌道交通導(dǎo)向型城市綜合開發(fā)模式正是為了化解軌道交通項目建設(shè)資金短缺和運營持續(xù)虧損的問題而創(chuàng)立，由于這一模式構(gòu)建了“以軌道交通提升物業(yè)價值、以多元經(jīng)營回收外溢收益、以人口集聚增加主營收入、以產(chǎn)業(yè)集中促進城鎮(zhèn)發(fā)展、以軌道線路優(yōu)化空間布局”的運行機制，使軌道交通建設(shè)和運營與城市空間、土地利用規(guī)劃及城市建設(shè)有機結(jié)合，提升綜合效益，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、城市發(fā)展的多元平衡，帶來軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。（四）以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通“R+TOD+PPP”模式以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通“R+TOD+PPP”模式應(yīng)從縱向和橫向兩個維度去看，從縱向看是軌道交通投融資模式是否可持續(xù)的問題，從橫向看則是軌道交通以“R+TOD+PPP”模式建設(shè)和運營如何與資源環(huán)境、城市空間相友好，實現(xiàn)“用更低的成本，有更好的服務(wù)”，在滿足人們的出行要求的同時帶動城市升級和城市更新改造，促進區(qū)域經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。以可持續(xù)性發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通“R+TOD+PPP”模式必須從綜合開發(fā)思維、城市經(jīng)營思維出發(fā)，將傳統(tǒng)、單一的交通樞紐功能轉(zhuǎn)化為集交通、商業(yè)、娛樂等于一體的綜合性開發(fā)，打造“軌道交通TOD綜合體”；把軌道交通線路選擇、站點及其土地空間的利用，與城市社區(qū)的建設(shè)、商業(yè)與公住的空間布置緊密相連，提高軌道交通與城市建設(shè)的耦合性，并進行新型交通模式間的深度整合，進而提升公共交通的服務(wù)水平與競爭力。同時，物業(yè)開發(fā)的范圍、模式和成本，應(yīng)根據(jù)軌道交通的資本性投入、未來客流量預(yù)測、運營養(yǎng)護成本等進行測算、評估，從而合理規(guī)劃軌道沿線物業(yè)發(fā)展。這就需要決策者、經(jīng)濟規(guī)劃部門和專業(yè)機構(gòu)具有相當?shù)恼J知能力，讓社會資本的專業(yè)能力和主動性真正回歸到市場本位。在創(chuàng)新機制、協(xié)同效應(yīng)以及將軌道交通作為準公共產(chǎn)品融入市場等方面要借鑒香港地鐵的“兩個提前介入”，即地鐵在規(guī)劃設(shè)計階段，投資人要提前介入物業(yè)開發(fā)和營運業(yè)務(wù)；在規(guī)劃設(shè)計階段，營運公司要提前介入規(guī)劃。讓軌道交通投資運營商能夠真正參與到項目前期的綜合策劃，協(xié)同政府完成一個財政可承受、物有所值的“基于產(chǎn)業(yè)的全生命周期運營”PPP綜合解決方案，其核心的要點在于以下三個方面：第一，在國家、地方政府規(guī)劃和用地政策層面支持軌道交通社會投資者圍繞一些站點及車輛行駛路段進行整體規(guī)劃和綜合開發(fā)，形成軌道交通導(dǎo)向型城市綜合開發(fā)模式。在開發(fā)機制上，要形成軌道交通與周邊物業(yè)開發(fā)的良好互動及協(xié)調(diào)機制。2014年7月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號），提出了以土地開發(fā)支持鐵路建設(shè)的模式，并系統(tǒng)地提出了“土地綜合開發(fā)”的概念及其具體的操作模式。根據(jù)該意見，“……對鐵路站場及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實施綜合開發(fā)利用。通過市場方式供應(yīng)土地，一體設(shè)計、統(tǒng)一聯(lián)建方式開發(fā)利用土地，促進鐵路站場及相關(guān)設(shè)施用地布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運輸功能和城市綜合服務(wù)功能大幅提高，形成鐵路建設(shè)和城鎮(zhèn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動機制，促進鐵路和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展?！薄谏鲜鲈瓌t之下，鐵路建設(shè)和土地開發(fā)不再被割裂為兩個步驟，而是被統(tǒng)一納入一體設(shè)計和統(tǒng)一聯(lián)建。該意見進一步規(guī)定了針對現(xiàn)有鐵路用地和新建鐵路站場的綜合開發(fā)基本模式。推廣軌道交通TOD綜合開發(fā)場站/軌道沿線及周邊土地綜合開發(fā)利用“軌道綜合體”的操作方式與《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》規(guī)定的將基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施與土地供應(yīng)進行一體設(shè)計、統(tǒng)一聯(lián)建的操作方式是相同的。在市場經(jīng)濟條件下，建立軌道交通建設(shè)投資產(chǎn)生的土地增值收益在國家與投資主體之間的合理分配機制，使投資主體可以回收、分享因軌道交通建設(shè)帶來的物業(yè)開發(fā)增值收益，解決軌道交通發(fā)展資金與運營補虧的問題，充分將正外部性內(nèi)部化，提高了軌道交通服務(wù)質(zhì)量和城市公共基礎(chǔ)建設(shè)的效益。第二，合理的風險分擔是軌道交通PPP項目成功的關(guān)鍵。軌道交通這樣一個非常復(fù)雜的大型公共產(chǎn)品存在投資基數(shù)大、建設(shè)周期長、回收期長、建成后固定資產(chǎn)折舊多等特點，涉及到的很多風險是社會資本無法承擔的，如路網(wǎng)規(guī)劃、土地使用、不同交通方式之間的銜接以及車票定價等。政府要在PPP項目當中定位準確并承擔相應(yīng)的風險，需要明確邊界條件，即政府和社會資本的責權(quán)劃分，這是PPP項目中政府和社會資本承擔風險和享受收益的合理范圍，也是社會資本參與PPP項目的前提條件。第三，合理確定軌道交通TOD綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模。地方政府應(yīng)按照軌道交通站場區(qū)TOD綜合開發(fā)的基本要求，綜合考慮建設(shè)用地供給能力、市場容納能力、軌道交通建設(shè)投融資規(guī)模等因素，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃，合理劃定綜合開發(fā)用地邊界（國辦發(fā)〔2014〕37號文針對鐵路建設(shè)扣除站場用地后，同一鐵路建設(shè)項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃）；在規(guī)劃層面要針對綜合開發(fā)制定具有針對性、實操性的指標、辦法或條例，明確綜合開發(fā)功能和指標，提供有利軌道運營的規(guī)劃設(shè)計，提升土地資源利用價值。軌道交通能給周邊地區(qū)帶來正外部性，綜合開發(fā)是將物業(yè)升值這一正外部性收益回收最有效提高土地資源利用率。軌道站場土地資源浪費并不鮮見，鐵路土地資源的利用率差已成共識，如北京南站就被許多專業(yè)人士認為至少閑置了價值400億－700億元的可開發(fā)資源。采取TOD模式是土地利用方式的重要探索方向，“軌道綜合體”正是探索TOD模式的重要形式。要做到TOD綜合開發(fā)，解決土地和土地出讓協(xié)調(diào)匹配建設(shè)時序問題是關(guān)鍵，同時投資人能用先進的經(jīng)營城市理念對站區(qū)周邊土地商業(yè)進行有效開發(fā)，TOD規(guī)劃的介入時機等問題亦非常關(guān)鍵。“建軌道就是建城市”的理念在新時代需要有新的內(nèi)涵。在當前形勢下，符合國家政策導(dǎo)向，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，選擇以人為本、功能復(fù)合、集聚開發(fā)的“R+TOD”模式因地制宜地發(fā)展城軌交通正在被越來越多的城市接受，在城軌交通行業(yè)新一輪大發(fā)展中我們面臨的核心問題是如何做到更快到更好、更健康、更可持續(xù)。
