推動PPP模式走向善治的路徑選擇
2017-12-19
地方政府在同民間資本合作時存在著“規(guī)劃—工具”導(dǎo)向，這是PPP模式中政企互動的深層邏輯。在PPP項目中，地方政府憑借規(guī)劃性權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)地位，并將民間資本視為執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃的工具，發(fā)展規(guī)劃一旦發(fā)生變化，投資者的利益很難得到保障。具體而言，“規(guī)劃—工具”導(dǎo)向?qū)PP項目可能產(chǎn)生價格波動、特許弱化、支持衰減等負(fù)面影響，進(jìn)而導(dǎo)致公私合作的失敗。對“規(guī)劃—工具”導(dǎo)向的調(diào)整，應(yīng)該著眼于增強發(fā)展規(guī)劃的穩(wěn)定性，同時要淡化民間資本的工具屬性。一、增強發(fā)展規(guī)劃的穩(wěn)定性1、協(xié)調(diào)各項發(fā)展規(guī)劃與PPP模式的關(guān)系推動PPP模式實現(xiàn)善治，重點在于調(diào)整地方政府的“規(guī)劃—工具”行為導(dǎo)向。在制度性的規(guī)劃方面，城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該協(xié)調(diào)一致，逐步實現(xiàn)“三規(guī)合一”，共同為PPP項目提供保障。為了使PPP模式更加穩(wěn)定，建議在城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中建立有關(guān)PPP項目的專門章節(jié)，對一定時期內(nèi)本轄區(qū)PPP項目的布局進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以此來提高PPP項目的政治定位，以便增強民間資本的信心。2、將PPP項目規(guī)劃納入法治軌道在PPP項目規(guī)劃方面，也要考慮法治問題。現(xiàn)階段各級政府都在建立和完善PPP項目庫，并將其作為推動項目建設(shè)的制度工具。從項目庫建設(shè)的實際情況來看，項目的篩選和入庫是比較混亂和隨意的，缺乏規(guī)范化的操作流程與審核機制。因此，應(yīng)該將PPP項目規(guī)劃逐步納入法治化軌道，項目庫的建設(shè)和修訂應(yīng)該采取更加嚴(yán)格的程序。具體而言，應(yīng)該根據(jù)項目金額與種類的不同，分別適用政府常務(wù)會議、政府全體會議、人大常委會議等審議機制，以政府高層的信用為PPP模式背書，以此來增強項目庫的合法性與公信力。3、提高PPP項目決策的規(guī)范性在PPP項目的決策方面，應(yīng)該采用更加嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范的制度設(shè)計，將PPP項目決策列為地方政府的重大行政決策，保證公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險評估、合法性審查、集體決定等環(huán)節(jié)的實施。特別是在公眾參與環(huán)節(jié)，要注意政府、市嘗社會三者之間的利益協(xié)調(diào)與整合，在維護(hù)和增進(jìn)公共利益的基礎(chǔ)上推進(jìn)政府和民間資本的合作，按照利益相關(guān)者原則建立PPP項目的公眾評議制度，并將評議的結(jié)果作為風(fēng)險評估和集體決策的依據(jù)。4、增強PPP項目調(diào)整的程序性現(xiàn)階段，PPP項目的調(diào)整過程過于隨意，致使PPP模式的政策風(fēng)險增加。因此，對PPP項目的調(diào)整應(yīng)該更加慎重，增強其程序性。具體而言，項目調(diào)整應(yīng)該通過法定程序形成正式?jīng)Q議，并向社會公布，說明調(diào)整的內(nèi)容及緣由。建立和完善相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機制，堅持行政救濟(jì)與司法救濟(jì)并重。在行政救濟(jì)方面，采取自我審查與上級審查相結(jié)合、重新談判與行政決定相結(jié)合的方式。在司法救濟(jì)方面，逐步完善PPP項目的民事審判程序，推動PPP項目爭議解決的“非屬地化”，提高司法救濟(jì)的效能。二、淡化民間資本的工具屬性1、提高PPP治理體系的包容性目前，民間資本所具有的工具屬性過強，不利于形成健康的政企關(guān)系。因此，要逐步減弱民間資本在PPP模式中的工具色彩，提高PPP治理體系的包容性。在項目規(guī)劃階段，建立政府和外部投資者協(xié)商治理的新機制，鼓勵外部投資者參與項目的規(guī)劃。在權(quán)力配置方面，可以將具體項目的策劃權(quán)交給單個企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合體、金融機構(gòu)等民間資本方，這些機構(gòu)在發(fā)展規(guī)劃的約束和指引下，根據(jù)市場的需求和自身的財務(wù)狀況策劃和包裝具體的PPP項目。地方政府的主要責(zé)任在于審核民間資本方提出的項目動議，并根據(jù)公共利益原則進(jìn)行修正。上級政府則依法對PPP項目的策劃實施過程進(jìn)行監(jiān)督，對違法違規(guī)行為進(jìn)行糾正和處罰。2、完善PPP模式的治理結(jié)構(gòu)在PPP模式中，地方政府的“規(guī)劃—工具”導(dǎo)向，在很大程度上表現(xiàn)為雙方地位的不對等，地方政府處于明顯的優(yōu)勢地位。為了扭轉(zhuǎn)政企雙方的地位差距，可以設(shè)立專業(yè)性的PPP實施機構(gòu)，該機構(gòu)由專業(yè)人員構(gòu)成，代表地方政府和民間資本展開合作。在組織設(shè)計層面，該機構(gòu)應(yīng)該與政府的職能部門和直屬機構(gòu)平級，具有獨立策劃和實施PPP項目的權(quán)力。政府的發(fā)展改革部門、財政部門和其他職能部門應(yīng)該專注于規(guī)則與制度層面的建設(shè)，把項目層面的具體權(quán)力轉(zhuǎn)移給專業(yè)性機構(gòu)，從而形成PPP模式中的權(quán)責(zé)分工。3、建立PPP項目的履約保障機制民間資本在PPP模式中之所以屢屢淪為工具，與缺乏相應(yīng)的履約保障機制有密切的關(guān)系。履約保障機制是PPP項目的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，直接影響到項目的成敗。在地方政府違約之后，雖然有支持民間資本的司法判決，但是缺乏穩(wěn)定剛性的資金來源，使得投資者無法及時足額的獲得補償，這嚴(yán)重的挫傷了投資者參與PPP項目的積極性。因此，建議成立PPP項目的違約準(zhǔn)備金，國家發(fā)改委、財政部等國家部委可以成立示范性的補償基金，地方政府可以仿照設(shè)立，中央有關(guān)部門可以對地方層面的違約準(zhǔn)備金給予補貼，以此來提高地方政府的履約能力。4、推動成立行業(yè)協(xié)會性質(zhì)的PPP企業(yè)聯(lián)盟從法團(tuán)主義的角度來看，行業(yè)協(xié)會是連接市場主體和國家權(quán)力的橋梁與紐帶。民間資本在PPP項目中處于弱勢地位，與該領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會缺失密切相關(guān)。因此，應(yīng)該推動建立從屬于PPP項目的行業(yè)協(xié)會——PPP企業(yè)聯(lián)盟，以聯(lián)盟的力量聚合PPP項目參與者的利益訴求，從而減弱民間資本的工具屬性。PPP企業(yè)聯(lián)盟應(yīng)該突破地域的限制，最終形成一個全國范圍的、有明確使命的、能有效維護(hù)成員利益的大型社會團(tuán)體。PPP企業(yè)聯(lián)盟的建立可以采取自下而上的方式，鼓勵地方政府進(jìn)行政策試驗，以各具特色的方式推動聯(lián)盟的發(fā)展，待時機成熟以后，中央再對地方層面的各種聯(lián)盟進(jìn)行整合，最終形成統(tǒng)一有效的組織載體。
