鐵路破壟再下一城：普通鐵路審批權(quán)下放
2017-02-11
簡政放權(quán)的改革再下一城。
2月8日，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步下放政府投資交通項(xiàng)目審批權(quán)的通知》，將原本需要發(fā)改委審批的非跨省新建普通鐵路項(xiàng)目等4項(xiàng)政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限下放給鐵路總公司和省級(jí)政府。
審批權(quán)力下放，對(duì)國家鐵路網(wǎng)來說還是首次。在此之前，鐵總已經(jīng)開始向各個(gè)地方下放鐵路修筑權(quán)，國內(nèi)鐵路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)也已全面向社會(huì)資本開放。
盡管改革力度很大，但對(duì)于地方政府來說，最期盼的還是城際鐵路審批權(quán)的下放。
“如果城際鐵路的審批權(quán)也能夠下放，對(duì)地方政府來說真是莫大的利好，因?yàn)楝F(xiàn)在城際鐵路的主要投資任務(wù)都是落在地方政府身上，鐵總已經(jīng)不要求絕對(duì)控股了，甚至有些項(xiàng)目還愿意完全交給地方。地方也比較愿意建設(shè)城際鐵路，如果這部分放開，地方的自主性更大?，F(xiàn)在放開的普通鐵路，更多的可能還是鐵總在投資建設(shè)，對(duì)地方影響并不大?！卑不帐“l(fā)改委一位不具姓名的工作人員告訴記者。
不過，在鐵路專家看來，不管放開的是哪種線路，鐵路部門都有了更大的自主權(quán)，在吸引民資和投融資改革上，也就有了更有效的籌碼。
審批下放
此次審批權(quán)下放，最大利好還是在于鐵總。
根據(jù)發(fā)改委的規(guī)定，列入國家批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃中非跨省的新建（含增建雙線）普通鐵路項(xiàng)目，以鐵路總公司投資為主的，由鐵路總公司自行決定，以地方和社會(huì)投資為主的由省級(jí)政府審批可行性研究報(bào)告，均通過投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)報(bào)國務(wù)院投資主管部門備案。
這意味著，少有地方主導(dǎo)的同省普通鐵路，將由鐵總說了算。
“以前鐵路、公路建設(shè)投資多以政府財(cái)政資金投入為主，審批、管理得多一些，現(xiàn)在下放審批權(quán)，增加服務(wù)，也有利于調(diào)動(dòng)地方政府積極性，特別是吸引民間資本參與投資?！眹倚畔⒅行暮暧^經(jīng)濟(jì)研究室主任牛犁表示。
事實(shí)上，從2013年開始，國家發(fā)改委便逐步下放交通項(xiàng)目的投資審批權(quán)限，此前首先將城市軌道交通審批權(quán)限下放給省級(jí)投資主管部門。2015年5月，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于調(diào)整鐵路建設(shè)項(xiàng)目審批程序的通知》顯示，對(duì)國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃和國務(wù)院批準(zhǔn)的區(qū)域、專項(xiàng)規(guī)劃明確規(guī)劃建設(shè)的鐵路項(xiàng)目，不再審批項(xiàng)目建議書，直接審批可行性研究報(bào)告。
“到目前為止，政府投資交通項(xiàng)目的審批權(quán)限，國家發(fā)改委層面除了部分跨省跨區(qū)域，資金需求大、需加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)的重大項(xiàng)目和中央投資為主項(xiàng)目的審批權(quán)限外，其他的全部下放。國家發(fā)改委交通領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)壓減了90%以上。”國家發(fā)展改革委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司副司長鄭劍表示。
目前，發(fā)改委已經(jīng)對(duì)列入國家批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃中非跨省新建普通鐵路項(xiàng)目、新建高速公路項(xiàng)目、重大獨(dú)立公（鐵）路橋梁隧道項(xiàng)目、交通行業(yè)直屬院校和科研機(jī)構(gòu)等中央本級(jí)非經(jīng)營項(xiàng)目等4項(xiàng)政府投資交通項(xiàng)目審批事項(xiàng)下放。不過，由于跨省鐵路建設(shè)過程中需要做好地區(qū)之間的協(xié)調(diào)，因此審批權(quán)暫不下放。
在國家行政學(xué)院教授汪玉凱看來，通過下放審批事項(xiàng)，不僅使審批時(shí)間大幅壓縮，更重要的是，有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放市場活力。
“以往，鐵路、公路這些項(xiàng)目的審批周期都很長，有些項(xiàng)目的審批時(shí)間可能長達(dá)好幾年，如果把這些權(quán)限直接下放給地方，就節(jié)約了項(xiàng)目上馬成本、時(shí)間成本；把權(quán)限下放給鐵路總公司，就等于由企業(yè)來自主決定，這個(gè)項(xiàng)目是投還是不投，不像過去完全靠行政命令，這就發(fā)揮了市場作用。”汪玉凱告訴記者。
不過，對(duì)地方政府來說，相較于普通鐵路的審批權(quán)，更熱盼的是放開城際鐵路的審批權(quán)。事實(shí)上，目前各個(gè)地方修建高速鐵路的熱情仍然很高。
在安徽，未來兩到三年或?qū)?6個(gè)城市高鐵通達(dá)。目前，安徽省內(nèi)的16個(gè)市，當(dāng)中已經(jīng)有12個(gè)通了高鐵，亳州、阜陽、淮北、宣城還沒有通高鐵，“計(jì)劃在兩到三年之內(nèi)，這四個(gè)市全部通高鐵?！卑不帐∪舜蟠砝畈谕嘎丁脮r(shí)，高鐵將在安徽省基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
而在貴州，2016年10月，貴州發(fā)改委發(fā)布的《貴州城際網(wǎng)環(huán)境影響報(bào)告書》指出，貴州省規(guī)劃了三環(huán)八射城際鐵路網(wǎng)，包含貴陽至興義、都勻至安順、玉屏至黎平等多條鐵路線路。這其中很多線路還停留在省級(jí)規(guī)劃未開工建設(shè)的階段。加上已經(jīng)納入國家規(guī)劃的玉銅吉城際鐵路、都凱城際鐵路、盤興城際鐵路等，一大批城際鐵路正在啟動(dòng)中。
“希望城際鐵路能夠放開，我們已經(jīng)說了好幾年，但具體還是要看國家規(guī)劃。”上述安徽發(fā)改委人士表示。
融資改革鋪路
在鄭劍看來，交通項(xiàng)目投資規(guī)模都比較大，同時(shí)點(diǎn)多面廣，與老百姓的出行、日常生活關(guān)系比較密切。而且交通領(lǐng)域重大投資項(xiàng)目占用國家資源、資金、土地都比較多，是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。
事實(shí)上，自2013年我國鐵路投融資體制改革以來，在鐵總與地方國有投資公司的合作中，地方在合資鐵路中出資比例越來越大，尤其是城際鐵路建設(shè)。近年來，城際鐵路、支線鐵路等項(xiàng)目的建設(shè)主導(dǎo)權(quán)由中國鐵路總公司逐漸過渡到地方政府和社會(huì)資本手中?？偼顿Y279.9億元的川南城際鐵路由四川省出資90%，鐵總僅出資10%；總投資527.5億元的武漢至十堰城際鐵路由湖北省出資80%，鐵總僅出資20%。
同時(shí)，中國鐵路總公司總經(jīng)理陸東福在2017年中國鐵路總公司建設(shè)工作會(huì)議上表示，要全面實(shí)行分類分層建設(shè)，充分發(fā)揮總公司、地方政府、社會(huì)投資者各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏。這意味著中國鐵路總公司主要負(fù)責(zé)路網(wǎng)干線項(xiàng)目建設(shè)，或不再投資城際鐵路、支線鐵路。然而，合資鐵路運(yùn)營虧損、建設(shè)資金籌措難、合資鐵路建設(shè)運(yùn)營模式不規(guī)范等諸多問題卻依然困擾著地方國有投資公司，期待鐵路投融資改革進(jìn)一步深化的呼聲也愈加強(qiáng)烈。
“審批權(quán)利下放，給了鐵路更多的自主權(quán)，也有了更多吸引民資的籌碼?！蓖粲駝P表示。
按照鐵總計(jì)劃，2017年，鐵總將拓展與鐵路運(yùn)輸上下游企業(yè)的合作，采取國鐵出資參股、設(shè)立合作平臺(tái)公司等方式，促進(jìn)鐵路資本與社會(huì)資本融合發(fā)展，并探索股權(quán)投資多元化的混合所有制改革新模式，對(duì)具有規(guī)模效應(yīng)、鐵路網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢的資產(chǎn)資源進(jìn)行重組整合，吸收社會(huì)資本入股，建立市場化運(yùn)營企業(yè)。創(chuàng)新鐵路發(fā)展基金發(fā)行模式，暢通企業(yè)、社會(huì)投資鐵路發(fā)展基金渠道。同時(shí)研究推進(jìn)鐵路企業(yè)債轉(zhuǎn)股和鐵路資產(chǎn)證券化改革，加強(qiáng)合資鐵路公司管理，依法合規(guī)推進(jìn)優(yōu)化重組工作，促進(jìn)合資鐵路健康可持續(xù)發(fā)展。
