萬(wàn)億收費(fèi)公路PPP流程文件將出明確先立項(xiàng)再引資
2016-12-25
（原標(biāo)題：萬(wàn)億收費(fèi)公路PPP流程文件將出明確必須“先立項(xiàng)再引資”）
一份旨在梳理數(shù)萬(wàn)億收費(fèi)公路PPP流程的文件正在由國(guó)家發(fā)改委和交通運(yùn)輸部共同制定。這份文件將明確收費(fèi)公路PPP模式“先進(jìn)行項(xiàng)目批復(fù)，再引入社會(huì)資本”的基本流程順序。
按照此前交通運(yùn)輸部規(guī)定的流程，項(xiàng)目應(yīng)該先確定社會(huì)資本，簽訂初步協(xié)議后，再報(bào)送項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）材料。
參與文件制定的相關(guān)人士向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，文件將會(huì)選擇2016年下半年的一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，已經(jīng)進(jìn)行的項(xiàng)目如果在這一節(jié)點(diǎn)之前完成了項(xiàng)目可行性報(bào)告批復(fù)、社會(huì)資本招標(biāo)或者收到了交通運(yùn)輸部車購(gòu)稅的資金安排函等其中任意一項(xiàng)工作，則按照原有流程進(jìn)行，此后的項(xiàng)目則按照新流程進(jìn)行。
清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清博士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，新的流程順序更符合PPP項(xiàng)目的邏輯次序。先確定立項(xiàng)，完成可行性報(bào)告的審批能夠減少社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目時(shí)的不確定性。
這份文件連同2016年12月20日、21日國(guó)務(wù)院和發(fā)改委接連發(fā)布的兩份針對(duì)公路基建審批和PPP項(xiàng)目庫(kù)管理的文件構(gòu)成了整個(gè)收費(fèi)公路PPP模式流程的完整脈絡(luò)，根據(jù)這一新的脈絡(luò)，收費(fèi)公路項(xiàng)目審批的權(quán)限下放到了省級(jí)政府層面，同時(shí)，PPP項(xiàng)目庫(kù)的管理流程也得到了進(jìn)一步的明晰。
在這一脈絡(luò)背后的是整個(gè)收費(fèi)公路建設(shè)模式的轉(zhuǎn)軌，即從原有的“政府還貸”模式為主轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳耙浴癙PP模式”為主?！翱梢哉J(rèn)為，PPP模式已經(jīng)成為今后收費(fèi)公路發(fā)展的重要路徑，甚至可能暫時(shí)是唯一路徑”交通運(yùn)輸部科學(xué)院交通發(fā)展研究中心博士翁燕珍表示。
這一轉(zhuǎn)軌所帶來(lái)的投資空間達(dá)到數(shù)萬(wàn)億，按照財(cái)政部PPP數(shù)據(jù)庫(kù)9月季報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中，作為收費(fèi)公路主體的高速公路和一級(jí)公路的項(xiàng)目投資額就超過(guò)了2.6萬(wàn)億元。
核心爭(zhēng)議：先立項(xiàng)還是先引資？
整個(gè)收費(fèi)公路PPP模式流程的核心爭(zhēng)議點(diǎn)在于是先進(jìn)行項(xiàng)目批復(fù)還是先引進(jìn)社會(huì)資本。
2015年12月25日交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》（試行）（以下簡(jiǎn)稱《指南》），這份文件的出臺(tái)綜合了此前財(cái)政部和發(fā)改委對(duì)于PPP流程的相關(guān)要求。
按照《指南》中的規(guī)定，項(xiàng)目應(yīng)該先進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別、社會(huì)資本的招標(biāo)和確定，同時(shí)完成可行性報(bào)告預(yù)審、PPP實(shí)施方案評(píng)審、物有所值評(píng)價(jià)（是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)模式的評(píng)估方式）等一系列審核，最終在社會(huì)資本確定并成立項(xiàng)目公司后，再向相關(guān)部門上報(bào)核準(zhǔn)審批材料。
在這份文件公布10個(gè)月后，發(fā)改委發(fā)布了《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），按照《導(dǎo)則》的規(guī)定，項(xiàng)目可行性報(bào)告的審核或備案應(yīng)該在PPP實(shí)施方案審批之前完成，在項(xiàng)目立項(xiàng)之后，再進(jìn)行社會(huì)資本的遴癬確定等工作。
收費(fèi)公路屬于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的交通基建板塊，兩份流程略有不同的文件帶來(lái)了收費(fèi)公路PPP模式操作中的一些問(wèn)題。
在王守清看來(lái)，一個(gè)合理的PPP項(xiàng)目的完成邏輯應(yīng)該是：首先確定項(xiàng)目是否應(yīng)該立項(xiàng)，即可行性報(bào)告的批復(fù)，在這一環(huán)節(jié)中考慮的應(yīng)該是這一項(xiàng)目對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和民生能夠帶來(lái)多大的益處以及項(xiàng)目本身對(duì)環(huán)境因素帶來(lái)的影響等；
在確定立項(xiàng)之后，再考慮是否用PPP模式進(jìn)行修建，以及確定PPP的具體實(shí)施方案；方案確定后再進(jìn)行社會(huì)資本招標(biāo)等流程，并在項(xiàng)目運(yùn)行階段進(jìn)行有效的監(jiān)管。
目前發(fā)改委和交通運(yùn)輸部正在制定的文件與王守清所說(shuō)的流程基本一致。參與文件制定的相關(guān)人士向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，按照新的流程，項(xiàng)目立項(xiàng)會(huì)在最初的階段就完成；社會(huì)資本得到確認(rèn)后，再由實(shí)施方進(jìn)行項(xiàng)目法人變更手續(xù)，這一環(huán)節(jié)也只需要在此前項(xiàng)目核準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其余的環(huán)節(jié)不需要再單獨(dú)進(jìn)行法人變更。
王守清向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，優(yōu)先批復(fù)可行性報(bào)告，能夠提供較為明確的項(xiàng)目總投資金額、建成后的運(yùn)行預(yù)測(cè)等數(shù)據(jù)，為后續(xù)社會(huì)引資的環(huán)節(jié)提供更多的參考數(shù)據(jù)。同時(shí)項(xiàng)目?jī)?yōu)先立項(xiàng)還能夠?yàn)楹罄m(xù)社會(huì)資本進(jìn)入提供一個(gè)更為安全的投資環(huán)境。
這份文件僅僅是流程梳理的一個(gè)環(huán)節(jié)，近期由國(guó)務(wù)院和發(fā)改委出臺(tái)的多份文件形成了整個(gè)PPP收費(fèi)公路的完整脈絡(luò)。
12月20日由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016）》將國(guó)家高速公路的核準(zhǔn)權(quán)下放到了省級(jí)政府，而在2014年的版本中，國(guó)家高速網(wǎng)的項(xiàng)目應(yīng)該由國(guó)務(wù)院投資部門進(jìn)行核準(zhǔn)。同月21日發(fā)布的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP)項(xiàng)目庫(kù)管理辦法（試行））》則明確了前期項(xiàng)目入庫(kù)的具體流程。
按照新的脈絡(luò)，整個(gè)收費(fèi)公路PPP的操作到審核的大部分環(huán)節(jié)全部下放至省級(jí)政府層面，包括前期項(xiàng)目的立項(xiàng)以及后期的PPP方案制定以及實(shí)施，省級(jí)政府將會(huì)在其中扮演主要角色。
王守清向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，鑒于省級(jí)政府對(duì)于地方具體的情況更為熟悉，審核權(quán)力的下放能夠促進(jìn)整個(gè)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)速度。另一位交通系統(tǒng)相關(guān)人士則表示省級(jí)政府在基建方面的熱情度更高，下放審批權(quán)限能夠釋放更多的公路基建空間。
途徑轉(zhuǎn)軌：從“政府還貸”為主轉(zhuǎn)為以
“PPP模式”為主
在數(shù)份文件密集出臺(tái)的背后，是整個(gè)中國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)模式從以“政府還貸”為主向轉(zhuǎn)向暫時(shí)以“PPP模式”為主的轉(zhuǎn)軌圖景。正在制定和已經(jīng)發(fā)布的多份文件對(duì)于流程的梳理也旨在疏通這一“主流渠道”。
從1988年滬嘉高速公路通車開(kāi)始，“貸款修路，收費(fèi)還貸”模式在28年的時(shí)間中支撐了中國(guó)超過(guò)16萬(wàn)公里收費(fèi)公路的建設(shè)。
2015年，在交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修正案征集意見(jiàn)稿，在這份文件中首次將“政府還貸”調(diào)整為“政府還債”，同時(shí)提出統(tǒng)借統(tǒng)還的思路，即在一省范圍內(nèi)“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。
但無(wú)論是“政府還貸”還是“政府還債”，政策層面對(duì)于地方債務(wù)日益嚴(yán)格的監(jiān)管讓傳統(tǒng)公路修建的模式受到了極大的挑戰(zhàn)。
翁燕珍向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，今后收費(fèi)公路發(fā)展有兩條路可走：一條是通過(guò)地方政府發(fā)行債券的方式發(fā)展政府還貸收費(fèi)公路；另一條路是通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)展收費(fèi)公路——《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿已將“經(jīng)營(yíng)性公路”修改為“特許經(jīng)營(yíng)公路”。但由于近年來(lái)地方政府債券幾乎很少用于政府收費(fèi)公路中，因此當(dāng)前來(lái)看，第一條路線還是“名存實(shí)亡”的。
對(duì)于此，翁燕珍認(rèn)為應(yīng)該積極探索地方政府通過(guò)發(fā)行債券的方式發(fā)展收費(fèi)公路的這一條路徑。這方面美國(guó)有很多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，比如通過(guò)發(fā)行市政債券的方式籌集資金發(fā)展收費(fèi)公路、機(jī)嘗港口等基礎(chǔ)設(shè)施。
但在“地方發(fā)債”的模式探索出來(lái)之前，PPP仍然是目前主流的收費(fèi)公路修建模式。這條暫時(shí)唯一的通道正在迎來(lái)總投資金額達(dá)到數(shù)萬(wàn)億規(guī)模的海量公路項(xiàng)目。
根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截止到今年9月，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目中，交通運(yùn)輸行業(yè)投資額占比最高，達(dá)到30%。在交通運(yùn)輸行業(yè)中，公路投資額占比超過(guò)六成，其中高速公路和一級(jí)公路的總投資額分別達(dá)到了2.06億元和5998億元。
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本文來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)作者：宋笛
