《航道法》助推福建水運新跨越
2016-04-23
隨著《中華人民共和國航道法》（以下簡稱《航道法》）施行一周年，航道管理進入“新常態(tài)”，航道建設(shè)全面提速、養(yǎng)護資金有了法律保障……作為航道管理工作的“龍頭法”，《航道法》正助推福建水運實現(xiàn)發(fā)展新跨越。
航道管理進入“新常態(tài)”
2013年6月某日，廈門港航道執(zhí)法人員在巡查時，一艘外地船舶在廈門海滄航道附近海域違法卸泥，執(zhí)法人員隨即登臨檢查，并對船上人員做了現(xiàn)場筆錄，船長承認違法卸泥事實。但由于是委托執(zhí)法，無權(quán)扣押船舶及證件等。該船當(dāng)天離開廈門海域，執(zhí)法人員雖多次聯(lián)系船主，但都無人應(yīng)答，致使案件無法繼續(xù)查處，擱置至今。
“《航道法》出臺前，這種情況時有發(fā)生?！备＝ㄊ「酆骄纸ㄔO(shè)管理處負責(zé)人李時援說，“依據(jù)《港口法》，我省沿海各航道站受沿海港口管理局的委托進行執(zhí)法，屬于委托執(zhí)法，無法對一些違法行為形成威懾，對現(xiàn)場違法行為無法采用強制措施，如暫扣生產(chǎn)設(shè)備等?！?br />
作為我國第一部關(guān)于航道保護的法律，《航道法》的實施彌補了法律在相關(guān)領(lǐng)域的空白，確立了管理體制，賦予了各級航道管理機構(gòu)執(zhí)法的主體資格，解除了長期以來航道行政執(zhí)法的困境。
2015年5月18日廈門港率先成立福建省首支港航綜合行政執(zhí)法支隊，承擔(dān)廈門港轄區(qū)港口、航道、水路運輸?shù)男姓?zhí)法工作，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為開展日常監(jiān)督、檢查，并對違法行為實施處罰。而隨著廈門港航綜合執(zhí)法支隊的成立，廈門航道管理站與支隊、水運處等相關(guān)單位建立了協(xié)同合作的工作機制，進一步增強了執(zhí)法效果。同年12月28日，隨著湄洲灣港綜合行政執(zhí)法支隊也正式掛牌成立，實現(xiàn)監(jiān)督管理與執(zhí)法權(quán)分離，精簡、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的港航管理綜合執(zhí)法體系逐步形成。
據(jù)統(tǒng)計，2015年，福建省完成航道現(xiàn)場執(zhí)法巡查次數(shù)912次，航道行政處罰14次，發(fā)出航道行政執(zhí)法文書51份，航道行政審批16件；糾正違章船舶39艘，清理礙航物417處，勸離航道上違規(guī)作業(yè)船舶71艘，發(fā)出整改通知書31份，罰款17.5萬元。
“除了對違法行為形成一定威懾，《航道法》的實施也使得航道保護步上新臺階?！睋?jù)李時援介紹，內(nèi)河航運資源的開發(fā)利用涉及多個部門，一些水電閘壩出于自身行業(yè)利益，經(jīng)常不能保證設(shè)計通航所需的基本流量，致使航道塞船堵船的事件時有發(fā)生。部分水利設(shè)施建設(shè)時，沒有同時興建相應(yīng)的通航設(shè)施，造成了航道斷航。
《航道法》明確設(shè)定了航道通航條件影響評價制度，未進行航道通航條件影響評價或者經(jīng)審核部門審核認為建設(shè)項目不符合該法規(guī)定的，負責(zé)建設(shè)項目審批或者核準的部門不予批準、核準，建設(shè)單位不得建設(shè)。
航道建設(shè)進度全面提速
“十二五”期，福建省加強大型深水航道建設(shè)，全力推進三都澳、羅源灣、湄洲灣、古雷30萬噸級深水航道建設(shè)，提高航道等級和通航能力，滿足世界最大散貨船舶和集裝箱船舶通航需要，實現(xiàn)大型貨船、集裝箱船全天候進出港。然而，因航道建設(shè)滯后，內(nèi)河航道通達能力不足等，航道提級、航道資源開發(fā)受到極大制約。
《航道法》施行前，航道規(guī)劃由于缺乏法律支撐，受水資源綜合利用牽涉利益部門較多、航道項目資金落實、前期工作審批難度大等綜合因素的掣肘，總體而言是滯后的?！逗降婪ā访鞔_了開展航道規(guī)劃的具體內(nèi)容，包括航道功能定位、規(guī)劃目標、發(fā)展規(guī)劃等級、實施步驟及保障措施等，并要求注重航道規(guī)劃與其他規(guī)劃的對接，讓航道規(guī)劃有法可依。
“十三五”期間，福建將積極推動重點核心港區(qū)整體連片開發(fā)及其配套的大型深水航道建設(shè)，加快航道等公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程，具備停靠45萬噸級散貨船、40萬噸級油輪和3E級集裝箱船、22萬總噸郵輪等世界最大船型的能力，努力打造現(xiàn)代化沿海港口群。
同時，為大力發(fā)展閩三角經(jīng)濟，目前福建省港航部門已編制完成《閩江航運建設(shè)規(guī)劃（2015—2025年）》，《閩江航運一期工程可行性研究報告》也已基本完成。福建省港航勘察設(shè)計院鄭毅副院長介紹，這一項目總投資近百億元，建設(shè)和改善航道超600公里。屆時，將大大改善該省航道的等級結(jié)構(gòu)和通達能力，形成閩江流域“干支直達、通江達?！钡暮竭\通道，閩江航運將成為沿江流域重要的運輸方式之一。
航道建設(shè)項目時間緊，任務(wù)重，而《航道法》的出臺，無疑堅定了航道人干事業(yè)的信心和決心?！逗降婪ā愤€針對保障航道建設(shè)質(zhì)量安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問題，對航道建設(shè)相關(guān)要求做了規(guī)定，明確航道建設(shè)各參建單位的質(zhì)量安全責(zé)任和交通運輸主管部門的安全監(jiān)管責(zé)任。加大《航道法》宣傳，加快各項工作進度，并聯(lián)交叉開展“工可”和勘察設(shè)計，加大溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查力度，全力推動了項目順利實施。2015年8月，閩江水口水電站樞紐壩下水位治理與通航改善工程如期開工建設(shè)。
養(yǎng)護資金有了法律保障
航道的暢通不僅靠建設(shè)，管理和維護需要花費更大的精力，而資金缺乏一直是困擾航道發(fā)展的一個比較大的問題。
福建省航道維護里程長達2170.23公里，點多、線長、任務(wù)繁重，但由于長期資金投入不足，航道測量圖紙不能及時更新、航標器材延期使用、航道整治建筑物缺乏維修等現(xiàn)象較為普遍。
近些年來，世界船舶大型化愈演愈烈，對航道設(shè)施也提出了更高要求。據(jù)廈門港航道管理站站長闕明華介紹，6年前，一艘載箱量1萬標箱的船舶就是最大的，但如今，靠泊廈門港的集裝箱船舶載箱量已經(jīng)逼近2萬標箱。養(yǎng)護經(jīng)費嚴重不足，一定程度影響了全省航道建設(shè)成果社會效益和經(jīng)濟效益的充分發(fā)揮。
“《航道法》明確了航道養(yǎng)護資金納入政府財政預(yù)算?！崩顣r援說，這意味著航道養(yǎng)護資金有了法律保障。2015年，福建全省財政安排的航道養(yǎng)護資金達14651.5萬元，全部用于港口航道的常年維護，同比增加6.1%。
廈門港還在對港內(nèi)航道特點充分分析的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新工作方式，采用了常年性維護機制，“一月一測，一淤即挖”，根據(jù)需要，對重點航段、錨地等通航水域及淺灘水域水深進行檢測，有效保障了廈門港航道的通航保證率。
《航道法》實施一年來，福建省主要航道全年通航保證率超過95%，部分港區(qū)航道達到100%。數(shù)據(jù)顯示，2015年，全省航道計劃維護水深保證率平均95.30%，實際維護保證率平均96.79%，沿海、內(nèi)河各類航道實際水深保證率率均高于計劃保證率。
依法治航任重道遠
值得一提的是，根據(jù)《航道法》第十九條規(guī)定：航道養(yǎng)護活動，需提前通報海事管理機構(gòu)。福州港口管理局相關(guān)負責(zé)人表示：“目前，海事部門負責(zé)水上水下許可、海洋與漁業(yè)局負責(zé)環(huán)評、拋泥區(qū)的論證，造成航道維護疏浚工程申辦部門多、手續(xù)復(fù)雜，常常達不到及時疏浚航道等效果?！币虼耍撠?zé)航道管理的部門進行航道維護、疏浚、清障、應(yīng)急搶通工程等項目時，是否需要這么多部門的許可還需進一步明確。
在通航建筑物管理上，福建省現(xiàn)有的內(nèi)河航運通航設(shè)施一般由水利水電部門投資建設(shè)并由建設(shè)方對其進行管理，由于通航設(shè)施管理主體不同，對通航設(shè)施的日常管理和維護也不盡相同。管理體制不順，使航道無法滿足航運要求，無法統(tǒng)一調(diào)度及信息共享，也難以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。與此同時，航道建設(shè)養(yǎng)護資金雖然已明確由地方財政負責(zé)，但在落實上，依然困難重重。
此外，《航道法》劃定了航道保護范圍，但“航道保護范圍”的具體范圍并未明確，缺乏可操作性，給航道管理與保護工作帶來了一定的困擾。
（廖麗華林琴）
