“買(mǎi)路錢(qián)”以后怎么收？
2015-09-17
美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施與之（中國(guó)）相比相形見(jiàn)絀?！薄斑€沒(méi)有任何其他國(guó)家，能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)”。這是美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬和世界銀行對(duì)中國(guó)公路的評(píng)價(jià)。2013年底，中國(guó)高速公路總里程已位居世界第一。然而，國(guó)內(nèi)對(duì)公路收費(fèi)的質(zhì)疑聲不絕于耳。
2014年12月23日，交通運(yùn)輸部首次發(fā)布了全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)：2013年度，全國(guó)收費(fèi)公路近9成收入用于還債，整體虧損661億元，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額由2010年的2.3萬(wàn)億元增加到2013年的3.4萬(wàn)億元；
巨額虧損和收費(fèi)延期，讓中國(guó)收費(fèi)公路再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。貸款修路、收費(fèi)還貸的收費(fèi)公路政策被指是問(wèn)題癥結(jié)所在。
1984年，國(guó)務(wù)院決定實(shí)行“貸款修路、收費(fèi)還貸”，即收費(fèi)公路政策。2004年，國(guó)務(wù)院通過(guò)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，允許用轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得的收入進(jìn)行新的公路項(xiàng)目投資。之后，收費(fèi)道路衍生出利用社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)性修路體系，高速公路上市公司隨之出現(xiàn)。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，20122013年已有34條高速公路延期收費(fèi)，延期的時(shí)間在15年不等。2014年19家A股高速公路上市公司前3季度合計(jì)賺了113.8億元，近7成高速公路上市公司實(shí)現(xiàn)同期增長(zhǎng)。
交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院院長(zhǎng)周偉告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者：“政府貸款修路沒(méi)有盈利要求，貸款還完，收費(fèi)年限到了就應(yīng)該停止。但對(duì)于引進(jìn)社會(huì)資本的上市公司，他們卻需要回報(bào)?！?br />
國(guó)務(wù)院參事、交通運(yùn)輸行業(yè)專(zhuān)家郭廷結(jié)對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，政策對(duì)于收費(fèi)公路的公益性和投資屬性沒(méi)有嚴(yán)格的界定，是延期收費(fèi)爭(zhēng)議的根本原因。
癥結(jié)
“收費(fèi)公路巨額虧損原因在于財(cái)政的投入不足?！眹?guó)務(wù)院參事、中國(guó)公路學(xué)會(huì)道路工程學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)張?jiān)綄?duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。
目前，中國(guó)公路發(fā)展形成了兩種不同的投融資模式：收費(fèi)模式，即主要依托收費(fèi)政策籌資，包括債務(wù)融資或吸引社會(huì)資本；非收費(fèi)模式，即主要依托交通專(zhuān)項(xiàng)稅（車(chē)購(gòu)稅和成品油稅費(fèi)改革新增交通專(zhuān)項(xiàng)資金）投入，并以專(zhuān)項(xiàng)稅作擔(dān)保和償債來(lái)源進(jìn)行債務(wù)融資（即統(tǒng)借統(tǒng)還政策）。
交通運(yùn)輸部的數(shù)據(jù)顯示，收費(fèi)公路建設(shè)主要依靠銀行貸款等債務(wù)性資金，約占7成。根據(jù)《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》，我國(guó)高速公路建設(shè)仍處于加速成網(wǎng)的關(guān)鍵階段，其中債務(wù)性資金投入占67.4%。我國(guó)已建成的公路網(wǎng)里約97%的高速公路、61%的一級(jí)公路、42%的二級(jí)公路，都是依托收費(fèi)公路政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。
業(yè)界專(zhuān)家認(rèn)為，從高速公路的經(jīng)營(yíng)屬性來(lái)講，收取通行費(fèi)也有一定的合理性，但對(duì)于大量起著公共基礎(chǔ)性服務(wù)作用的干線(xiàn)公路，通過(guò)收費(fèi)方式來(lái)建設(shè)，就與政府的公共服務(wù)職能存在沖突。
周偉表示，收費(fèi)公路問(wèn)題凸顯出我國(guó)公共政策對(duì)公路建設(shè)所支持力度不夠的后遺癥。初步估算，公路建設(shè)每年需投入資金超過(guò)1萬(wàn)億元，430多萬(wàn)公里規(guī)模的公路養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)與管理費(fèi)用約3300億元，僅依靠公共財(cái)政難以滿(mǎn)足這樣龐大的資金需求。
歷史遺留問(wèn)題也讓收費(fèi)公路問(wèn)題雪上加霜?！笆濉逼陂g，國(guó)內(nèi)建設(shè)了大量長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)沒(méi)有車(chē)流的高速公路，而這些高速公路在規(guī)定收費(fèi)期限內(nèi)無(wú)法還本付息，就只能依靠那些車(chē)流量大的高速公路繼續(xù)收費(fèi)來(lái)“統(tǒng)一還款”。如果停止“統(tǒng)一還款”，將形成大量銀行壞賬并可能導(dǎo)致局部金融風(fēng)險(xiǎn)。
郭廷結(jié)認(rèn)為，除了上述原因外，我國(guó)高速公路建設(shè)規(guī)模太大也是問(wèn)題之一，過(guò)度的超前等于浪費(fèi)。
出路
“收費(fèi)公路的管理和改革關(guān)鍵在于屬性歸位?！敝軅ケ硎?，要從公路基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性出發(fā)，厘清收費(fèi)公路資產(chǎn)與收費(fèi)權(quán)、資產(chǎn)管理體系與規(guī)范經(jīng)營(yíng)方式的關(guān)系，保障收費(fèi)公路的目標(biāo)不偏離。
2015年1月，交通運(yùn)輸部出臺(tái)《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》提出，深化收費(fèi)公路改革，改革收費(fèi)公路管理模式，對(duì)政府投資的收費(fèi)公路實(shí)行收支兩條線(xiàn)，通行費(fèi)收支納入政府預(yù)算管理；對(duì)采用政府與社會(huì)資本合作模式及社會(huì)資本全額投資建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性高速公路，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。改革收費(fèi)公路通行費(fèi)率形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)通行費(fèi)率與營(yíng)運(yùn)服務(wù)水平掛鉤等等。
周偉認(rèn)為，按照2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，“貸款修路、收費(fèi)還貸”的模式將退出歷史舞臺(tái)，代之以“發(fā)債修路，收費(fèi)還債”。對(duì)存量債務(wù)，要落實(shí)政府責(zé)任，用“統(tǒng)借統(tǒng)還”的方式逐步消解。如此一來(lái)，投資發(fā)債主體是政府，交通部門(mén)只是工程實(shí)施主管；通行費(fèi)收入將全部上繳財(cái)政，實(shí)行嚴(yán)格的收支兩條線(xiàn)；形式上所收的“通行費(fèi)”，也體現(xiàn)了“受益者負(fù)擔(dān)”的現(xiàn)代稅賦公平原則。
《意見(jiàn)》中的另一個(gè)重點(diǎn)是通過(guò)吸引社會(huì)投資，采取目前財(cái)政部正在推廣運(yùn)用的政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）建設(shè)收費(fèi)高速公路，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。
但北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)：“PPP模式解決不了公路收費(fèi)的巨額虧損問(wèn)題。目前，在建的高速公路基本都是偏遠(yuǎn)地區(qū)公路，盈利空間不大，社會(huì)投資對(duì)這種公路并不感興趣?！?br />
（實(shí)習(xí)生蓋群對(duì)本文有貢獻(xiàn)）
