從戰(zhàn)略高度認(rèn)識“兩個公路體系”統(tǒng)籌發(fā)展
2015-07-31
隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，公路發(fā)展形勢與需求不斷深化，公路發(fā)展面臨的主要矛盾和收費公路政策實施環(huán)境都在發(fā)生深刻變化，要求對公路網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略、收費公路政策與管理等進行重新審視和定位?；谶@樣的背景，本文就建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展的新體制，逐步形成“以非收費公路為主、收費公路為輔的兩個公路體系”（簡稱“兩個公路體系”）這一戰(zhàn)略構(gòu)想，從深化認(rèn)識、統(tǒng)籌規(guī)劃、完善法律、強化制度等四個角度進行剖析，提出意見和建議。
貫徹落實“兩個公路體系”建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想，不是一蹴而就的事情，需要在發(fā)展理念上積極轉(zhuǎn)變認(rèn)識，需要及時調(diào)整相應(yīng)的政策定位，需要加大相關(guān)基礎(chǔ)理論研究，科學(xué)論證，提出有效的解決方案和具體制度安排。順應(yīng)新形勢新要求，以構(gòu)建“兩個公路體系”戰(zhàn)略為核心，加快完成《收費公路管理條例》修訂工作，將為規(guī)范和保障公路事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展注入新的活力和動力。
目前，公路建設(shè)管理主體和責(zé)任在地方，對收費公路又依據(jù)現(xiàn)行的管理規(guī)定按照投資來源性質(zhì)劃分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路兩類，兩類收費公路在管理主體、經(jīng)營方式、組織形式、稅收制度、收費期限上均不相同。在“兩個公路體系”下，應(yīng)加強以下幾個方面的制度建設(shè)：
1.從管理體制上理順中央與地方在公路管理中的職責(zé)，為保障“兩個公路體系”的建立奠定基矗
2.建立提供基本出行服務(wù)的非收費公路網(wǎng)的財政保障制度，確保非收費公路網(wǎng)的持續(xù)發(fā)展。
3.建立收費公路網(wǎng)規(guī)范管理的配套制度，確保收費公路網(wǎng)的健康發(fā)展。
4.建立路網(wǎng)運營監(jiān)管體系，加強政府監(jiān)管。
“兩個公路體系”的戰(zhàn)略意義
自20世紀(jì)80年代中期國家實施收費公路政策以來，通過籌集社會資金發(fā)展公路事業(yè)，有效地緩解了政府財政資金不足的難題，加快了公路建設(shè)步伐，改善了公路運輸環(huán)境，大大促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展。但收費公路政策在發(fā)展中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，如收費公路總體規(guī)模偏大、結(jié)構(gòu)不盡合理；收費公路多頭管理，行業(yè)監(jiān)管難度大；收費公路改擴建和退出制度設(shè)計不完善等。新時期，社會公眾對公路交通的出行需求正由“走得了”向“走得好”轉(zhuǎn)變，確保路網(wǎng)發(fā)展建管養(yǎng)資金投入以提供暢通、高效、安全、綠色的通行服務(wù)考驗著各級交通運輸主管部門。而國家實施的成品油價格和稅費改革、撤銷政府還貸二級公路收費站點、不斷深化的財稅體制改革等一系列宏觀調(diào)控措施，改變了公路建養(yǎng)資金來源構(gòu)成，使得公路網(wǎng)發(fā)展資金面臨著很大的不確定性。面對公路事業(yè)發(fā)展的新形勢以及公路網(wǎng)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，迫切需要基于實現(xiàn)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)社會福利最大化角度進行戰(zhàn)略思考，審視公路網(wǎng)的未來發(fā)展問題，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，創(chuàng)新工作實現(xiàn)路網(wǎng)建管養(yǎng)和改造升級的可持續(xù)發(fā)展之路。此時，“兩個公路體系”發(fā)展理念在行業(yè)內(nèi)應(yīng)運而生，這是符合行業(yè)發(fā)展實際的，是新時期統(tǒng)籌路網(wǎng)發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略部署。
構(gòu)建“兩個公路體系”，實行統(tǒng)籌發(fā)展，其最終目標(biāo)就是通過統(tǒng)籌兩個公路體系發(fā)展的規(guī)劃、制度和資金等安排，在兼顧效率與公平的原則下，統(tǒng)籌提供保障居民基本出行需要和滿足高層次出行需求的公路通行服務(wù)，并實現(xiàn)公路事業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展。在“兩個公路體系”發(fā)展理念下，堅持大力發(fā)展非收費公路，適當(dāng)發(fā)展收費公路。在收費公路體系中，占主體地位的應(yīng)是集中于主要干線通道，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供快速、便捷、舒適、安全的差別化高端運輸服務(wù)的高速公路。非收費公路體系是我國公路網(wǎng)的絕對主體，由普通國省干線公路和農(nóng)村公路組成。非收費公路體系將覆蓋所有城鄉(xiāng)，實現(xiàn)全國范圍的通達，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供均等化和普遍交通服務(wù)。
轉(zhuǎn)變認(rèn)識，引導(dǎo)路網(wǎng)發(fā)展
謀于變，變則通。引導(dǎo)和促進未來公路網(wǎng)健康可持續(xù)發(fā)展，首先要適應(yīng)新形勢深化認(rèn)識，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，具體來說應(yīng)站在“兩個公路體系”統(tǒng)籌發(fā)展的角度，重新審視現(xiàn)行的收費公路政策，積極實現(xiàn)三個認(rèn)識轉(zhuǎn)變：
從籌集公路建設(shè)資金向保障路網(wǎng)完好暢通轉(zhuǎn)變
我國最初設(shè)立收費公路的基本政策是“貸款修路、收費還貸”，目的是為公路項目籌集建設(shè)資金。隨著公路建設(shè)步伐的加快，高速公路由分割式的路段管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一的路網(wǎng)管理，交通發(fā)展的這一階段特征表明，我國高等級公路建設(shè)已經(jīng)由建設(shè)為主，逐步轉(zhuǎn)向了建設(shè)與運營養(yǎng)護管理并重時代。實施收費公路政策籌措資金，不單要用于公路建設(shè)發(fā)展，同時要注重對已建公路網(wǎng)的養(yǎng)護管理，只有這樣才能保障整個路網(wǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展。但現(xiàn)有的稅收政策下，由于車購稅主要用于公路建設(shè)，成品油消費稅主要用于非收費普通公路養(yǎng)護，收費公路在償還債務(wù)和經(jīng)營期結(jié)束后，自身養(yǎng)護管理資金無法得以保證?，F(xiàn)行的《收費公路管理條例》的有關(guān)制度已無法適應(yīng)高速公路網(wǎng)絡(luò)化運營和長期養(yǎng)護管理的客觀需要，有關(guān)制度設(shè)計亟需根據(jù)現(xiàn)有的路網(wǎng)發(fā)展實際進行調(diào)整。
從強調(diào)當(dāng)期收費行為向注重代際公平原則轉(zhuǎn)變
按照《收費公路管理條例》規(guī)定，收費期設(shè)置的依據(jù)是：政府還貸路還清貸款，經(jīng)營性公路收回投資并獲得合理回報，最長分別不能超過20年和30年。這種制度設(shè)計導(dǎo)致收費公路建成后的收費期與公路使用發(fā)揮效益期不匹配，帶來兩方面問題：一是當(dāng)代交費使用者為下一代人使用公路支付通行費；二是當(dāng)代投資者為下一代使用者墊付資金投資建設(shè)。這有違“誰受益、誰負擔(dān)”原則，造成“代際”不公平。對此，國外普遍采用了長期限、低標(biāo)準(zhǔn)的收費模式，如澳大利亞的HillsM2公路項目收費期限長達45年，加拿大的407ETR公路項目收費期限長達100年，英國的M6Toll公路項目收費期限長達53年，美國的DullesGreenway和PocahontasParkway公路項目收費期限分別長達61年和99年，甚至一些國家如匈牙利、土耳其等不設(shè)收費年限長期收費。這樣不僅攤薄了收費期內(nèi)使用者的成本，也使付費者與使用者在長期內(nèi)更趨于統(tǒng)一，體現(xiàn)了代際公平。
從單一籌措資金向調(diào)節(jié)交通流量等多功能目標(biāo)轉(zhuǎn)變
對部分路段實行收費，作為調(diào)節(jié)主要通道交通量、優(yōu)化通道資源配置、促進公共交通發(fā)展的有效手段，正在為越來越多的國家和地方所重視。如英國和新加坡采取收費政策緩解城市交通擁堵的問題；美國已經(jīng)著手研究對部分免費公路實施收費調(diào)控交通量，以減少私人交通和提高交通安全；葡萄牙首都里斯本從2004年下半年開始同倫敦一樣，向進入市中心的車輛征收交通擁堵稅。
此外，社會一直熱議的降低通行費費率政策動議也需要審慎對待。因為降低費率必然弱化高速公路的排他性，一方面容易導(dǎo)致因交通量急劇增加而致使道路不堪重負，通行服務(wù)品質(zhì)下降；另一方面，降低費率可能會使收入低于實際償債、養(yǎng)護成本，產(chǎn)生和擴大收支缺口，增加財政補貼需求，最終使全體納稅人付出更高的成本，造成整體社會福利的損失。2010年的廣州亞運會叫停公交地鐵免費，即是一個例子。
統(tǒng)籌規(guī)劃，指導(dǎo)路網(wǎng)發(fā)展
引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌是基調(diào)，規(guī)劃是龍頭。針對“兩個公路體系”建設(shè)，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，首要是抓好兩件事：“兩個公路體系”的路網(wǎng)規(guī)劃和“兩個公路體系”的資金保障體系。
抓好“兩個公路體系”規(guī)劃
到去年年底，我國高速公路里程達到11.19萬公里，占公路總里程2.5%左右；收費公路中接近65.7%是高速公路。目前，《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》、《全國農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》以及每個五年期的公路水路交通運輸發(fā)展規(guī)劃，以及地方制定的區(qū)域五年期公路交通發(fā)展規(guī)劃，無一例外都是按照行政等級、技術(shù)等級的視角，從規(guī)模里程、路網(wǎng)密度、規(guī)格等級、資金籌措等角度進行規(guī)劃設(shè)計。這種現(xiàn)行的規(guī)劃體系不能適應(yīng)“兩個公路體系”的建設(shè)發(fā)展需求：首先，不能體現(xiàn)推進“兩個公路體系”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想和原則，無法對“兩個公路體系”下公路的規(guī)劃、建設(shè)、運營、養(yǎng)護、服務(wù)等問題進行頂層制度設(shè)計；其次，沒有相應(yīng)的調(diào)控機制，難以控制“兩個公路體系”下收費路網(wǎng)的發(fā)展規(guī)模。為此，應(yīng)針對“兩個公路體系”下的收費路網(wǎng)，制定專項國家規(guī)劃，建立協(xié)調(diào)機制，在國家層面統(tǒng)一對收費公路網(wǎng)絡(luò)進行規(guī)劃設(shè)計。
建立“兩個公路體系”資金保障體系
由于政府財政性資金投入長期不足，公路建設(shè)過度依賴債務(wù)性資金，債務(wù)負擔(dān)沉重。截至去年年底，我國收費公路債務(wù)余額已達38451.4億元，基本上全都是地方政府和收費公路企業(yè)的債，中央政府沒有債，而去年全國地方一般的公共預(yù)算的本級收入是75859億元，這個債務(wù)余額規(guī)模超過了全國地方公共財政收入的50%。隨著國家實施成品油價格和稅費改革，公路建養(yǎng)資金來源及融資條件發(fā)生了很大改變，用公路交通規(guī)費（養(yǎng)路費）彌補公路建設(shè)資本金和用養(yǎng)路費貸款抵押擔(dān)保的功能喪失，原有的融資平臺被打破，公路建養(yǎng)發(fā)展資金短缺問題愈發(fā)嚴(yán)峻。
當(dāng)前我國公路正處于集中建設(shè)加快成網(wǎng)的關(guān)鍵時期，在國家加快推進財稅體制改革的步伐下，結(jié)合我國收費公路發(fā)展的歷程，未來一段時期“兩個公路體系”的發(fā)展需要建立穩(wěn)定的資金保障體系，即“收費”和“收稅”并重的政策來支持加快公路的發(fā)展。普通公路由政府以收稅方式籌集建設(shè)養(yǎng)護管理資金，對社會公眾提供均等化的公共普遍服務(wù)；收費公路則通過直接向用路者收費的方式來發(fā)展，對特定用路群體提供效率服務(wù)，其建設(shè)養(yǎng)護管理資金主要由用路者負擔(dān)，實現(xiàn)“用路者付費，差別化負擔(dān)”，兼顧公平與效率，更好地保障不同用路群體的權(quán)益，滿足社會公眾差異化的出行需求。為此，亟需調(diào)整現(xiàn)有收費公路政策，為建立公共財政框架下的公路建管養(yǎng)資金的平衡機制奠定法律基矗
完善法律，規(guī)范路網(wǎng)發(fā)展
建設(shè)“兩個公路體系”離不開收費公路政策的支持，更需要對現(xiàn)行的收費公路管理法律法規(guī)進行調(diào)整，提供強有力的法律支撐。
調(diào)整收費公路的設(shè)立與退出機制
為統(tǒng)籌未來“兩個公路體系”的發(fā)展，需要對現(xiàn)行收費公路的設(shè)立、退出與期限確定機制進行重新設(shè)計。如設(shè)立收費公路除考慮公路投資來源、里程規(guī)模等因素，更重要的是考慮收費公路網(wǎng)與非收費公路網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要；在退出方面，不僅要考慮是否償清貸款或收回投資并取得合理回報，還要根據(jù)財政保障能力及交通量的分布來進行調(diào)整；對新設(shè)立的收費公路應(yīng)該按收費公路不同類別和所處不同階段設(shè)定科學(xué)的收費標(biāo)準(zhǔn)，如政府收費公路和特許經(jīng)營性公路的車輛通行費收費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同影響因素確定。
為此需要調(diào)整現(xiàn)行《收費公路管理條例》中關(guān)于收費公路設(shè)立、退出和分類等規(guī)定，具體來說：一是明確以高速公路為主的收費網(wǎng)絡(luò)涵蓋的范圍和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；二是確定收費網(wǎng)絡(luò)償債期、經(jīng)營期和養(yǎng)護期的準(zhǔn)確概念并予以量化；三是做好制度設(shè)計安排，確保現(xiàn)行的政府還貸路和經(jīng)營性公路逐步有序地納入未來的收費公路路網(wǎng)體系。
調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)的確定機制
我國的收費公路實行政府定價，由省級人民政府審查批準(zhǔn)。根據(jù)收費公路屬性和收費階段的不同，收費標(biāo)準(zhǔn)確定的因素也不同。政府收費公路償債期的收費標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)債務(wù)規(guī)模、利率水平、養(yǎng)護運營管理成本、當(dāng)?shù)匚飪r水平、償債期限以及交通流量等因素計算確定；特許經(jīng)營公路經(jīng)營期的收費標(biāo)準(zhǔn)，在前者基礎(chǔ)上應(yīng)該再增加合理回報因素，同時政府也要通過收費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整、收益調(diào)節(jié)等方式將投資回報控制在合理水平；高速公路未來的養(yǎng)護管理收費標(biāo)準(zhǔn)，則是扣除償還債務(wù)因素外，按照滿足基本的養(yǎng)護運營管理需求計算。
明確收費公路服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
《公路法》第三十五條和《收費公路管理條例》第二十六條對收費公路的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)都只做了原則性的規(guī)定。按照建設(shè)“兩個公路體系”的思路，以高速公路為主體的收費路網(wǎng)將長期存在，其與免費路網(wǎng)的主要區(qū)別在于能夠提供高品質(zhì)的通行服務(wù)。因此，需要進一步細化和明確“兩個公路體系”下各自的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
此外，對新時期收費公路發(fā)展中出現(xiàn)的一些新問題，迫切需要修訂完善相關(guān)法律制度以進行規(guī)范管理。如對收費公路改擴建問題，需要明確改擴建項目的性質(zhì)、適用范圍、成本與收益的核算、再投資收回與合理回報、實施程序與保障措施等一系列問題。
