【關(guān)注】超限卸載，法治的界限
2015-07-29
治理貨車非法超限運輸，主要目的在于消除其違法行為，從而保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)安全。然而，在超限運輸管理的實踐中，常?？吹杰囕v在運輸途中被公路執(zhí)法人員攔下要求卸載，但是來自車主和司機的阻力相當(dāng)大，由此而產(chǎn)生的矛盾與糾紛突出。近日，在邯臨（邯鄲—臨西）公路周曲段，一輛涉嫌超限貨車就因故意撞擊并推行治超執(zhí)法車，被當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)批捕。
產(chǎn)生這種現(xiàn)象，有諸多原因，但是，不可否認(rèn)，一些一線執(zhí)法人員沒能正確遵循相關(guān)法律法規(guī)原則和規(guī)定、相應(yīng)執(zhí)法保障條件不到位也是不容忽視的因素。那么，超限貨物為啥卸、啥貨卸、誰來卸，如何解析涉及的諸多問題，依法怎么看，依法怎么辦？
卸載目的是消除違法狀態(tài)
任何行政執(zhí)法的目的都是圍繞保護(hù)合法和制止違法而進(jìn)行的?！豆贩ā芬?guī)定，交通主管部門、公路管理機構(gòu)負(fù)有管理和保護(hù)公路的責(zé)任，有權(quán)檢查、制止各種侵占、損壞公路、公路用地、公路附屬設(shè)施及其他違反本法規(guī)定的行為。同時規(guī)定，車輛超限使用汽車渡船或者在公路上擅自超限行駛的，由交通主管部門責(zé)令停止違法行為，可以處3萬元以下的罰款。
《公路安全保護(hù)條例》規(guī)定，在公路上行駛的車輛，車貨總體的外廓尺寸、軸荷或者總質(zhì)量超過公路、公路橋梁、公路隧道、汽車渡船限定標(biāo)準(zhǔn)的，由公路管理機構(gòu)責(zé)令改正，可以處3萬元以下的罰款。
以上對違法行為“制止”、“責(zé)令停止違法行為”和“責(zé)令改正”的規(guī)定，就是實施卸載的法律依據(jù)。法律對超限運輸車輛實施卸載的目的是制止違法行為、消除違法狀態(tài)，使超限車輛不再對公路及其設(shè)施再次損害。
2004年交通部、公安部與國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強車輛超限超載集中治理工作的通知》對車貨總重限值作出了具體規(guī)定，其中六軸以上車輛的最大限值不能超過55噸。
有媒體報道的個別地方的公路治超執(zhí)法人員對非法超限運輸車輛采取的“只罰款不卸載”的做法，顯然違背了有關(guān)法治精神。
卸載范圍是可以解體貨物
所謂“卸載”是指車輛裝載的超限部分貨物，不超限部分貨物不能卸載。這就要求卸載貨物應(yīng)該是運載可分裝的貨物，其前提是貨物可以解體，所以卸載和分裝都是消除違法狀態(tài)。交通運輸部《公路超限檢測站管理辦法》第二十七條規(guī)定，經(jīng)檢測認(rèn)定車輛存在違法超限運輸情形的，公路超限檢測站執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)按照以下要求進(jìn)行處理：（一）對運載可分載貨物的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人采取卸載、分裝等改正措施，消除違法狀態(tài)；對整車運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品以及易燃、易爆危險品的，按照有關(guān)規(guī)定處理；（二）對運載不可解體大件物品且未辦理超限運輸許可手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為，接受調(diào)查處理，并告知當(dāng)事人到有關(guān)部門申請辦理超限運輸許可手續(xù)。
不過，根據(jù)法律規(guī)定，有幾種情況不采取卸載措施?！豆贩ā返谖迨畻l規(guī)定，“超過公路或者公路橋梁限載標(biāo)準(zhǔn)確需行駛的，必須經(jīng)縣級以上地方人民政府交通主管部門批準(zhǔn)”?？梢?，經(jīng)批準(zhǔn)（許可）的超限運輸車輛可以超限運輸，也就無需卸載。三部委《關(guān)于進(jìn)一步加強車輛超限超載集中治理工作的通知》規(guī)定，“各級交通、公安部門對于整車運輸蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的車輛要嚴(yán)格堅持不扣車、不卸載、不罰款的三不政策”。交通運輸部2009年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強和規(guī)范治理車輛非法超限運輸工作的通知》明確，整車運送鮮活農(nóng)產(chǎn)品或油氣等危險化學(xué)品的非法超限超載車輛，按有關(guān)規(guī)定處理。同時將違法信息抄告所屬道路運輸管理機構(gòu)按規(guī)定處理。
綜合上述法律及文件，可以概括為：一是可解體貨物擅自超限運輸車輛應(yīng)該卸載；二是經(jīng)批準(zhǔn)不可解體的大件物品不予以卸載；三是鮮活農(nóng)產(chǎn)品及油氣等化學(xué)危險品可不卸載，但應(yīng)登記抄告。
卸載原則是自行卸載貨物
超限貨物應(yīng)該如何卸載？交通部2000年第2號令《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》規(guī)定，“應(yīng)責(zé)令承運人自行卸去超限的部分物品，并補辦有關(guān)手續(xù)”。交通運輸部《公路超限檢測站管理辦法》規(guī)定，公路超限檢測站應(yīng)當(dāng)監(jiān)督當(dāng)事人對超限運輸車輛采取卸載、分裝等消除違法狀態(tài)的改正措施。交通部等七部委2004年下發(fā)的《關(guān)于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》明確，實施卸載一般由交通、公安部門的執(zhí)法人員告知車主或者司機自行卸載。
因此，無論是自行卸去貨物，還是監(jiān)督當(dāng)事人卸載、分裝，都不是執(zhí)法部門直接代為卸載，而是責(zé)令或監(jiān)督卸載。其他法律也有明確規(guī)定，《道路交通安全法實施條例》第一百零六條規(guī)定，載貨汽車超過核定載質(zhì)量的，公安機關(guān)交通管理部門依法扣留機動車后，駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)將超載的貨物卸載，費用由超載機動車的駕駛?cè)嘶蛘咚腥顺袚?dān)。
《道路運輸條例》第六十二條規(guī)定，道路運輸管理機構(gòu)的工作人員在實施道路運輸監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)車輛超載行為的，應(yīng)當(dāng)立即予以制止，并采取相應(yīng)措施安排旅客改乘或者強制卸貨。這里的強制卸貨，也可理解為首先強制自行卸貨。不能自行卸貨怎么辦？采取強制措施，只能是扣留車輛至違法狀態(tài)的消除?？梢?，公安交通管理機構(gòu)和道路運輸管理機構(gòu)可采取強制卸貨措施，而公路管理機構(gòu)沒有強制卸載貨物的法律依據(jù)，只能“制止”、“責(zé)令停止”、“責(zé)令改正”或“監(jiān)督”當(dāng)事人卸載，但對已經(jīng)扣押或停駛的車輛，拒不執(zhí)行責(zé)令卸載決定的，根據(jù)《行政強制法》相關(guān)規(guī)定，可以采取代履行的強制執(zhí)行行為。需要說明的是，對不履行行政處理決定的才能實施代履行措施。
卸載場地應(yīng)配備卸載工具
有一位領(lǐng)導(dǎo)在超限檢測站進(jìn)行明察暗訪時說，我有一臺運輸袋裝水泥的車想卸貨，請問能否卸，往哪兒卸？治超人員指著超限檢測站院內(nèi)說，經(jīng)檢測如果超限了，就往卸貨場地卸。這位領(lǐng)導(dǎo)又說，沒有工具怎么卸，貨物雨淋或丟失了怎么辦？能保證完好無損嗎？最后下結(jié)論：這個超限站點沒有封閉庫房，不具備檢測治超條件。
公路法律法規(guī)對超限貨物卸載的地點和場所沒有作出規(guī)定，但是部門規(guī)章和規(guī)范性文件對卸貨的地點有明確規(guī)定。交通運輸部《公路超限檢測站管理辦法》第十一條規(guī)定，建設(shè)公路超限檢測站，應(yīng)當(dāng)根據(jù)車輛超限檢測的需要，合理設(shè)置檢測、執(zhí)法處理、卸載、停車等車輛超限檢測基本功能區(qū)。七部委《關(guān)于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》中規(guī)定，要依法設(shè)置固定或臨時檢查站點，選擇、配備必要的稱重設(shè)備、卸載機具和卸載場地，采取固定檢查與流動巡查相結(jié)合的方式，對超限超載車輛進(jìn)行檢測和卸載。
可見，只有滿足卸載所需要的場地和機具，才能滿足超限檢測站的基本功能和職責(zé)。目前，我國超限檢測站，有卸載場地的多，具備卸載設(shè)備和工具以及設(shè)有卸載貨物庫房的不多。實施卸載需要配備場地和機具，否則難以實施卸載。
然而，截至目前，仍有治超卸貨場沒能按要求配備相應(yīng)卸載工具，給治超執(zhí)法帶來現(xiàn)實困惑。
卸載貨物免費保管不超過3天
《公路超限檢測站管理辦法》第二十九條第二款規(guī)定，“需要協(xié)助卸載、分裝超限貨物或者保管卸載貨物的，相關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照盛自治區(qū)、直轄市人民政府物價部門核定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。卸載貨物超過保管期限經(jīng)通知當(dāng)事人仍不領(lǐng)取的，可以按照有關(guān)規(guī)定予以處理?！?br />
七部委《關(guān)于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》規(guī)定，需要提供協(xié)助卸載和保管貨物的，相關(guān)的收費標(biāo)準(zhǔn)由省級價格主管部門核定。此外，各級交通部門可根據(jù)卸載貨物的種類為卸載貨物提供不超過3天的免費保管時間。卸載貨物超過保管期限經(jīng)通知仍不運走的，按規(guī)定變賣，扣除相關(guān)費用后，通知當(dāng)事人領(lǐng)齲逾期不領(lǐng)取的，按照有關(guān)規(guī)定上繳財政。
（作者為吉林省松原市公路管理處永安超限檢測站站長）
