南昌地鐵未批先建，行嗎？
2015-07-16
為南昌地鐵站的建設，位于南昌市八一廣場的新華書店被爆破拆除。
圖|CFP
南昌地鐵未批先建調(diào)查
（原標題）
《中國新聞周刊》記者|周群鋒（發(fā)自江西南昌）
（本文刊登在《中國新聞周刊》第715期）
時下，在有“英雄城”之稱的江西省南昌市，地鐵是一個熱門話題。但相比通車時間，輿論更關注的卻是另外一件事。
2015年6月，國務院督查組在南昌調(diào)研期間，南昌主管建設的一位市領導無意間“泄露”了一個秘密：南昌在建設地鐵2號線延伸工程時，在國家正式批復前就動工了，此舉為國家節(jié)省了十幾億的資金。
此言一出，輿論褒貶不一。南昌市長郭安稱：“要不要這么做，大家當時非常糾結(jié)。地鐵建設是國家鼓勵支持的惠民工程，規(guī)劃也已上報，批復下達只是時間問題。但提前開工畢竟不合流程，說嚴重了就是未批先建。所以決策前我們?nèi)w舉手表決，盡管一致通過，可身為總指揮，我心里還是在打鼓?！?br />
2015年7月4日，南昌地鐵承建單位——南昌軌道交通集團總工程師胥明在接受《中國新聞周刊》采訪時稱，南昌地鐵2號線延伸工程的可行性研究報告是在2014年3月上報的，當年6月就開工了，2015年5月正式獲得國家批復。
該工程為何在國務院批復前，就迫不及待地開工建設？南昌市政府作出這個決策的背后又有怎樣的考量？
“打了個時間差”
要說南昌市地鐵2號線延伸工程建設，先要提到南昌正在打造的九龍湖新城。
2012年，南昌市拉開九龍湖新城開發(fā)建設的序幕，一系列市政基礎設施陸續(xù)開工。南昌市政府提出力爭用5年時間，基本形成面積100平方公里左右、容納50萬人口的九龍湖新城框架，成為南昌乃至江西的標志性區(qū)域。
胥明告訴《中國新聞周刊》，之所以把地鐵2號線延伸工程的開工時間提前，是因為在規(guī)劃中，該工程要下穿九龍湖。2014年，正值九龍湖新城地下綜合設施建設，出于節(jié)省工時、節(jié)約資金的考慮，南昌市就把九龍湖湖底地鐵工程和新城的地下綜合設施建設統(tǒng)籌規(guī)劃設計，在國家批復下達前一并動工了。
“在九龍湖新城開發(fā)建設過程中，說白了，就是他們(指九龍湖新城地下綜合設施的施工作業(yè)方)在干的時候，我們也在干。這樣，湖底地鐵工程就可以采取明挖作業(yè)。如果要等國家批復下達后再動工，就只能要么再把九龍湖湖水抽干、把建好的路再扒開，或者只能采取盾構(gòu)法作業(yè)，這樣投資成本將會大大增加?！瘪忝髡f。
一位知情人士向《中國新聞周刊》透露，南昌市當時是以“綜合交通走廊”的市政項目建造的這個工程，準備建成后當作軌道交通使用。當時該項目從南昌市發(fā)改委立項到市住建委建設批復等手續(xù)都是齊全的，專家評審也都通過了，說明已經(jīng)可以動工了。作為地鐵2號線延伸工程的可行性研究報告當時也已上報，現(xiàn)在該報告也已經(jīng)獲得了國家批復。也就是說，當初手續(xù)都沒問題，“只是打了個時間差而已”。
胥明說：“當時，南昌市規(guī)劃局已經(jīng)把九龍湖新城的線路規(guī)劃出來了。九龍湖新城的開發(fā)建設迫不及待，地鐵2號線延伸工程的可行性研究報告獲得批復也只是時間問題。在這種背景下，南昌市領導作了一個通盤的考慮。認為兩個工程既然都要做，就不要勞民傷財，搞重復建設了?！?br />
南昌軌道交通集團文化宣傳部部長張百龍告訴《中國新聞周刊》，南昌地鐵前期規(guī)劃是1號線、2號線兩條線路，總計規(guī)劃5條線路?！敖ǖ罔F是一件燒錢的事情，投資量很大。所以，南昌市作出這個決策，也有利于節(jié)約投資成本?！?br />
《中國新聞周刊》記者從南昌軌道交通集團提供的一個建設材料中看到：2008年，南昌市編制完成了《南昌市城市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》，提出全市新建5條軌道線路。5條線路全長198公里，共設站146座。其中1號線一期工程全長28.8公里，設站24座，總投資210億元;2號線一期工程全長23.3公里，設站21座，總投資160億元。包括3、4號線和1、2號線二期工程的第二輪建設規(guī)劃，全長82.3公里，總投資610.9億元。根據(jù)總體計劃安排，2021年前，南昌軌道交通1~4號線路將全部建成通車。
張百龍說，目前，1、2號線一期工程370億元建設資金，通過政府債券、融資租賃、世行貸款等多種方式已經(jīng)全部落實到位。其間，南昌軌道交通集團僅用9個月時間，就爭取到了世界銀行2.5億美元低息政策性貸款。
督察組肯定
7月4日，南昌市一位政府官員陳宏(化名)告訴《中國新聞周刊》，南昌市的做法，的確給督查組出了一道難題。此次國務院督查組，由財政部部長樓繼偉任組長。
據(jù)一位知情者透露，當時，督查組經(jīng)過多次討論，最后形成了比較一致的意見：如果該工程是“先上車、后買票”，未批先建是為了把生米做成熟飯，以此要挾國家，那就必須嚴禁；但如果審批流程都履行了，獲得國家批復只是時間差問題，實際效果也確實不錯，那么，這種靈活變通就值得肯定。
雖然國務院督查組肯定了南昌市的這種做法，但是該事件被曝出后，還是引起了輿論褒貶不一的熱議。有人說南昌市領導在遵守國家大原則和維護群眾利益的前提下，充分發(fā)揮自主權(quán)，敢冒被處分的風險，需要勇氣和擔當。
南昌當?shù)卦u論員戴慶鋒認為，這個決策的合理性主要有3個方面：一是節(jié)約了投資成本，通過合并事項的方式能夠節(jié)約大量的資金，避免了資金的浪費;第二是提升了社會效應;第三是對政府職能轉(zhuǎn)變，尤其是簡政放權(quán)方面有一定借鑒作用。
不過他也認為，這種未批先建的決策畢竟違反了審批原則，不值得鼓勵。還有幾位受訪者認為，這種行為破壞了制度，其惡劣后果甚于一切。
《中國新聞周刊》聯(lián)系到了多位南昌市政府主要官員，力圖更清晰地還原當時作出這個決策的過程。但是他們多表示畢竟有一個“未批先建”的事實，談這件事情有些顧慮，不希望被過多關注。
南昌市負責城市規(guī)劃和建設的副市長劉建洋短信回復《中國新聞周刊》稱，正在陪市長郭安在外出差。
南昌市政府一位市級領導告訴《中國新聞周刊》，他們不想把審批部門再“將一軍”了。“如果南昌地鐵這個事件受到過度關注，勢必會引起一些審批部門的不悅，畢竟我們以后還有很多項目需要他們批復?！?br />
“我們希望相關部門在具體的審批過程中，對大的方向把控好，在細節(jié)上又要靈活處理。要考慮到怎么給下面提供更有利于操作的自由空間?！标惡暾f。
倒逼審批權(quán)下放
胥明告訴《中國新聞周刊》，中國的軌道交通建設的程序非常復雜。從上報項目規(guī)劃到正式獲得批復，一般大約需要8~12個月的時間。
在國家大力倡導簡政放權(quán)的大背景下，此次南昌地鐵未批先建事件，也引發(fā)了軌道交通建設的程序是否可以進一步優(yōu)化的討論。
2003年出臺的《國務院關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》規(guī)定，申報修建地鐵(大運量軌道交通)的城市要符合以下標準：城區(qū)人口應在300萬人以上，地方財政一般預算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1000億元以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達到單向高峰每小時3萬人以上。
近年來，關于地鐵項目審批權(quán)下放的呼聲此起彼伏。一位受訪業(yè)內(nèi)人士認為，隨著經(jīng)濟和人口發(fā)展，10年后的今天，符合修建地鐵標準的城市已多如牛毛，城市軌道建設的門檻就會成為一些城市發(fā)展的阻力，城市軌道交通項目審批權(quán)下放應是大勢所趨。
胥明告訴《中國新聞周刊》，因為地鐵是特大項目，審批權(quán)在國務院，所以審批過程要從地方層層上報到國務院。向上報批時，相關城市首先要在符合本城市的綜合規(guī)劃的標準下，完成專項的《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》,進而編制《城市軌道交通建設規(guī)劃》，并形成《軌道交通工程可行性研究報告》。
“可行性研究報告中要含有環(huán)評、城市規(guī)劃等內(nèi)容。副省級以上城市可以直接上報到國家相關部委。但是南昌不是副省級城市，所以要先上報到省廳相關部門?！瘪忝髡f，只有環(huán)評算是一個特例。“環(huán)評是可以直接到環(huán)保部里的，不過也需要省環(huán)保廳對我們協(xié)調(diào)指導?！?br />
胥明提到，國家要求重大決策都要征求民眾意見。在地鐵建設過程中，涉及的部門非常多，所以征求民眾意見的工作量也非常大。
胥明告訴《中國新聞周刊》，從上報規(guī)劃到獲得批復的周期之所以漫長，也與相關城市需要反復修改材料有關系。“相關城市編制的資料報上去后，因為地方上的工作人員站的高度不夠等原因，可能被發(fā)回來要求修改完善，甚至會反復修改。這也是拉長周期的一個比較重要的原因。”
胥明認為，堅持重大工程的審批制度是必要的，因為審批的目的在于避免無序建設，達到國家整體利益的最大化?！坝捎诳梢酝ㄟ^審批來控制建設規(guī)模和建設周期，這種程序也是國家控制地方債務的一個手段。”
《中國新聞周刊》記者了解到，最近國務院已經(jīng)開始下放部分軌道交通建設規(guī)劃的審批權(quán)限。
2015年6月30日，在國家發(fā)改委召開的新聞發(fā)布會上，有關負責人介紹了今年以來中國重大工程建設的相關情況：目前，國務院已經(jīng)批準符合國家建設地鐵標準的城市有39個，總規(guī)劃里程超過7300公里。預計到2020年，開通軌道交通的城市數(shù)量會達到50個。
此次會議還透露，從2015年5月起，國務院已經(jīng)下放部分軌道交通建設規(guī)劃審批權(quán)限。此前所有建設規(guī)劃都要經(jīng)過國務院審批，由國務院總理親自把關。但現(xiàn)在除了首輪規(guī)劃繼續(xù)由國務院批準外，后續(xù)二三期建設的項目將由國家發(fā)改委會同住建部聯(lián)合審批。
陳宏在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，中國談論簡政放權(quán)已經(jīng)有10多年了，但“冰凍三尺非一日之寒”，這不是一蹴而就的事?！昂喺艡?quán)到底怎么簡，怎么放，還面臨很多深層次的問題。我們希望南昌地鐵這個事件，可以對促進簡政放權(quán)起到一個推動和借鑒作用?！?br />
聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經(jīng)書面授權(quán)。
編輯:niuchuyun
(原標題：南昌地鐵未批先建，行嗎？)
本文來源：中國新聞周刊
