中國高速收費(fèi)站為什么就取消不了？
2015-07-03
比利時(shí)詩人凡爾哈倫曾經(jīng)寫到：“所有的道路都通向城市?！痹谒畹?0世紀(jì)初，這句詩隱喻了城市作為權(quán)力和財(cái)富中心的事實(shí)；但是，如果凡爾哈倫生活在今天的中國，或許會(huì)改寫自己的詩句：所有的道路都通向收費(fèi)站。
在中國10余萬公里的高速公路上，90%的都要收費(fèi)，中國收費(fèi)公路的總里程更是占到了世界收費(fèi)公路總里程的一半。因此，很多人都把高速公路稱為“印鈔機(jī)”，正所謂“車輪一響，黃金萬兩”。
然而在昨天，中國交通運(yùn)輸部發(fā)布的2014年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示：2014年，全國收費(fèi)公路通行費(fèi)收入3916億元，支出5487.1億元，收支缺口達(dá)1571.1億元，相比2013年度的虧損661億元大幅增長(zhǎng)。
巨額虧損讓很多人都感到驚訝，每年五千多億元的支出花到了什么地方？更讓人難以接受的是，在“貸款修路，收費(fèi)還貸”的模式下，不僅巨額虧損會(huì)繼續(xù)存在，收費(fèi)站也將會(huì)一直存在下去。
如果選擇美國的建路模式，中國建不了這么多高速公路
上世紀(jì)80年代初，中國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，建設(shè)資金不足是全國各地面臨的共同問題。處在改革開放前沿的廣東率先提出了“貸款修路，收費(fèi)還貸”的設(shè)想。1981年，香港商人霍英東等人投資的國道107廣深線東莞中堂大橋建成通車投入使用，并建起了全國首個(gè)路橋收費(fèi)站。這是中國收費(fèi)公路的開端。
廣東的改革實(shí)踐掀起了“蝴蝶效應(yīng)”，1984年國務(wù)院正式?jīng)Q定實(shí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”。1988年，交通部、財(cái)政部、國家物價(jià)局聯(lián)合發(fā)布了《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》，中國的收費(fèi)公路制度自此確立，并延續(xù)至今。
很多人都有疑問，同樣是建高速公路，為什么美國不需要向銀行貸款，而且大多數(shù)公路不收費(fèi)，只需要收取燃油稅就能解決問題？
現(xiàn)在美國的高速公路建設(shè)體系是1956年確立的，美國國會(huì)和艾森豪威爾總統(tǒng)批準(zhǔn)創(chuàng)立高速公路信托基金。這個(gè)基金的目的是使汽油稅（以及輪胎稅和卡車稅）專門用來資助建造高速公路和其他聯(lián)邦政府資助的公路。
為什么要采取燃油稅的方式？一個(gè)最基本的邏輯是，對(duì)于公路的使用，如果采取公路上設(shè)卡收費(fèi)，不僅成本高，還會(huì)給行車帶來諸多不便。而征收燃油稅是最有效、最公平的方法，誰開的里程多，使用道路多，誰繳的稅就多。
中國在開始建設(shè)高速公路時(shí)為什么沒選擇美國這種模式呢？這個(gè)方案要得以實(shí)行，汽車保有量是重要前提。在創(chuàng)立高速公路信托基金前的1950年，美國的汽車保有量為4000萬輛，這個(gè)龐大的基數(shù)保證了高速公路信托基金會(huì)有一個(gè)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。而在中國開始建設(shè)高速公路的80年代末，全國民用汽車保有量?jī)H有554萬輛，其中私車保有量為82萬輛。如果學(xué)習(xí)美國模式，籌措到的資金對(duì)于建路來說，確實(shí)是杯水車薪。
于是，向外借款然后再向行車人收費(fèi)就成為一個(gè)自然而然地選擇。1988年中國高速公路的里程數(shù)還是0公里，截止到去年，中國高速公路的總里程超過10萬公里，躍居世界第二?？陀^來說，中國高速公路的融資體制有它的優(yōu)勢(shì)：中國用20多年的時(shí)間完成了不少國家需要50年才能完成的任務(wù)。但與此相伴的是，收費(fèi)模式一旦開啟，就呈現(xiàn)失控的狀態(tài)。
高速公路這臺(tái)“印鈔機(jī)”是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的？
之所以很多人把高速公路稱為“印鈔機(jī)”，主要就是因?yàn)橹袊咚俟肥召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)總體偏高，每公里價(jià)格比許多發(fā)達(dá)國家還高。同時(shí)當(dāng)年設(shè)計(jì)收費(fèi)制度時(shí)，并沒有預(yù)計(jì)到如今這樣巨大的車流量。比如，廣東省小型客車的通行費(fèi)是每公里0.6元，廣深高速開通初期車流并不多，但如今日車流量已達(dá)44萬車次，使得高速公路變成“吸金路”。
很多人認(rèn)為，高速公路收費(fèi)不就是為了還貸款，貸款還完了，也就停止收費(fèi)了。但問題并不那么簡(jiǎn)單。
“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策產(chǎn)生的收費(fèi)公路包括兩種：一類是政府還貸公路，即縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或集資建成的公路；另一類是經(jīng)營性公路，即國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建成的公路和依法受讓的政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路。
2004年11月開始施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)“政府還貸公路”與“經(jīng)營性公路”的收費(fèi)期限的限定有嚴(yán)格區(qū)別。對(duì)于前者條例規(guī)定收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過15年，在收費(fèi)期限屆滿前還清貸款的必須終止收費(fèi)。而對(duì)于后者，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，最長(zhǎng)不得超過25年，中西部地區(qū)可放寬至30年。
這一區(qū)別看似嚴(yán)謹(jǐn)，卻給一些地方政府和交通部門帶來了騰挪的空間。在作為“政府還貸公路”收費(fèi)償清貸款本息后，多數(shù)公路搖身一變，轉(zhuǎn)變性質(zhì)為“經(jīng)營性公路”，得以繼續(xù)收費(fèi)。
比如北京首都機(jī)場(chǎng)高速。該公路當(dāng)初立項(xiàng)時(shí)定為“政府收費(fèi)還貸公路”，其特征是不以營利為目的，貸款全部還清后就應(yīng)停止收費(fèi)。但建成收費(fèi)三年多后，該公路的性質(zhì)“自覺”轉(zhuǎn)為“經(jīng)營性公路”，并重新核定了30年的收費(fèi)權(quán)。
2008年2月，國家審計(jì)署就將首都機(jī)場(chǎng)高速收費(fèi)定性為“不合理，但不違法違規(guī)”。據(jù)審計(jì)署報(bào)告，該高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元。該高速公路自1993年至2005年底收費(fèi)已達(dá)32億元，預(yù)計(jì)其剩余收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)90億元。
根據(jù)北京市交通委的數(shù)據(jù)，北京有政府還貸公路52.8公里，經(jīng)營性公路833.3公里，分別占北京市收費(fèi)公路里程的6.0%和94.0%。而根據(jù)北京市人大代表趙侖的調(diào)查，北京的經(jīng)營性公路絕大多數(shù)都借助政府“轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)”的手段，實(shí)現(xiàn)了由“政府還貸路”到“經(jīng)營性公路”的轉(zhuǎn)變，得以繼續(xù)收費(fèi)。
2014年，國家有關(guān)部門明令禁止將原屬政府收費(fèi)還貸公路變更為經(jīng)營性公路，于是各地為延期、超期收費(fèi)，就祭出了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”這招。實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”意味著，只要有一條路還沒還清貸款，所有其他路不管還清、到期與否，都將繼續(xù)收費(fèi)。對(duì)廣大車主而言，這就意味著，只要路網(wǎng)在不斷完善，地方有修不完的路，也就意味著或許沒有停止收費(fèi)的一天，收費(fèi)還貸會(huì)變成一個(gè)無限循環(huán)的“陷阱”。
受高通行費(fèi)的影響，中國成為了全球物流成本最高的國家之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中國，全社會(huì)物流總成本占GDP比重的21.3％左右，而發(fā)達(dá)國家則是10％左右。
高速收入這么高，為什么還巨額虧損？
一年將近4000億的收入已經(jīng)讓很多人感到驚訝，然而5000多億的支出則更讓人覺得不可思議，這么多錢都花到什么地方去了？
收費(fèi)去向不透明，是很多人質(zhì)疑高速收費(fèi)的重要原因。盡管交通運(yùn)輸部公布了數(shù)據(jù)，但仍然只是粗線條的。很多關(guān)于高速公路支出的具體去向，是通過媒體傳播給大眾的。
去年11月，新華網(wǎng)曾報(bào)道，審計(jì)署曾對(duì)18個(gè)省份的高速收費(fèi)的專項(xiàng)審計(jì)，揭開了一些黑洞：大量資金被閑置，并沒有用于還貸，有些資金被挪用于建樓堂館所、投資股票等；人浮于事，嚴(yán)重超編，一家高速經(jīng)營企業(yè)編制27人，實(shí)際卻多達(dá)156人；高額福利，新華網(wǎng)從廣州一家路橋公司職工處獲悉，一般員工月收入在8000元到10000元……再加上日常的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，就出現(xiàn)了1000多億元的虧空。而在今年收費(fèi)公路的支出中，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)469.2億元，運(yùn)營管理卻達(dá)到了534億元。
除此之外，最多的就是還本付息。2014年，全國收費(fèi)公路支出中有4207.7億元用于還本付息，占到了總支出的76.7%。到2014年底，全國收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額61449億元，其中債務(wù)性資金投入42652億元，近70%。交通運(yùn)輸部專業(yè)人士曾在接受新華社采訪時(shí)說，近年來公路的建設(shè)成本逐年上升，增加了債務(wù)規(guī)模。
“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策制定與改革開放之初，是當(dāng)時(shí)政府財(cái)政力量不足的過渡之舉。時(shí)至今日，中國政府的財(cái)政收入與30年前已不可同日而語，2014年中國政府財(cái)政收入達(dá)到14萬億元，成為全球數(shù)一數(shù)二的財(cái)政收入經(jīng)濟(jì)體。然而，收費(fèi)公路政策雖然幾經(jīng)調(diào)整，仍基本保持不變，政府依舊習(xí)慣于通過市場(chǎng)化融資的手段建設(shè)公路。
即使是長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府已有充足財(cái)力投入道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但多數(shù)地區(qū)仍采用將公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款的方式籌措資金修路，甚至存在一些通過招商引資建設(shè)的投資經(jīng)營型收費(fèi)公路項(xiàng)目。
為什么政府明明有能力自己建路，還要背負(fù)巨額貸款呢？北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院教授賈元華說：“因?yàn)檫@樣不僅能還本付息，還有盈余，又何必花自己的錢呢？”
