個性化“配菜”促PPP落地
2015-06-09
日前，發(fā)改委、財政部等六部委制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》開始實施，將政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership）PPP模式再次推向高潮。據(jù)了解，財政部研究制定的“PPP物有所值指引”也將于6月出臺。此外，財政部正在研究如何成立PPP基金，以及PPP項目發(fā)起機(jī)制、中介付費機(jī)制等政策。從最新出臺的政策看，交通和水利行業(yè)投資在加碼。如何利用這些新政策促進(jìn)PPP模式落地？本期我們刊發(fā)中國交通建設(shè)集團(tuán)總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安的見解。
結(jié)構(gòu)設(shè)計越明確越好
其實PPP在中國并非新鮮事物，改革開放至今，PPP在我國已經(jīng)歷了多個階段，但此次推廣也并非“往事重提”，應(yīng)是“舊瓶裝新酒”，以往實施的BT、BOT等項目，理應(yīng)屬于PPP發(fā)展特定階段的不同商業(yè)模式。
我認(rèn)為，企業(yè)應(yīng)該明確參與PPP項目的程序，這樣可以實現(xiàn)合規(guī)運作，規(guī)避風(fēng)險。在中國交通建設(shè)集團(tuán)，參與PPP項目一般都要經(jīng)過七個步驟：第一，充分掌握政府在具體PPP項目中的需求及政策、供給、風(fēng)險分擔(dān)的邊界條件；第二，公司相關(guān)事業(yè)部、區(qū)域總部或投資單位提出參與的PPP項目，就合作模式達(dá)成優(yōu)推方案；第三，與政府簽訂框架協(xié)議或備忘錄，確定雙方投資意向、合作范圍、主要合作模式、核心商務(wù)條款等；第四，履行公司投資項目審批決策程序；第五，完成內(nèi)部審批程序后，參加PPP項目投標(biāo)；第六，中標(biāo)后與政府簽訂投資協(xié)議；第七，成立項目公司，政府或政府指定機(jī)構(gòu)與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議或PPP項目合同。
PPP投資模式設(shè)計是項目操作的核心，關(guān)鍵就是進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計。就當(dāng)前項目投資實踐，我認(rèn)為PPP項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計包括交易結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、收入與受益結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分配結(jié)構(gòu)和項目公司治理結(jié)構(gòu)。通過交易結(jié)構(gòu)設(shè)計，要明確股東各方的邏輯關(guān)系，政府給予授權(quán)、補(bǔ)貼、采購的操作方式，企業(yè)參與投資、運營、回款的標(biāo)準(zhǔn)、時間以及回報要求；而依靠股權(quán)結(jié)構(gòu)，應(yīng)界定清楚政府方是否參與，參與形式、股東股權(quán)比例及權(quán)益；融資結(jié)構(gòu)應(yīng)明確融資是債權(quán)性質(zhì)還是股權(quán)性質(zhì)，渠道包括銀行貸款、基金、信托等，融資方式的設(shè)計要能夠充分發(fā)揮資金杠桿作用；收入與收益結(jié)構(gòu)要明確投資回款方式和內(nèi)容，一般有政府財政采購、財政補(bǔ)貼、使用者付費等三大類，地方財政從以往的“補(bǔ)建設(shè)”逐步轉(zhuǎn)向為“補(bǔ)運營。PPP投資項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計，都需要在投資項目的協(xié)議、合同、章程里約定，越明確越好。
控制風(fēng)險有六大抓手
政府推出的PPP項目，由于項目內(nèi)容和客觀條件不同，模式多樣，但投資人的關(guān)注要點基本相似，結(jié)合當(dāng)前對PPP的實踐情況，我認(rèn)為要防范風(fēng)險，應(yīng)重點關(guān)注以下六個方面：
一是要厘清政府預(yù)算資金情況。既要厘清政府預(yù)算資金的分類及相關(guān)規(guī)定，更要弄清政府財政的支付能力。新《預(yù)算法》推動了政府預(yù)算體制的改革，政府由傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制轉(zhuǎn)向為與企業(yè)并軌的權(quán)責(zé)發(fā)生制。政府預(yù)算體系由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本運營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算四類構(gòu)成，PPP模式設(shè)計要深刻理解預(yù)算體制改革的目標(biāo)和目的，順勢而為。
二是依賴政府財政還款的PPP項目，要布局在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)或現(xiàn)在暫時缺錢但以后有能力還款的地區(qū)。按照有關(guān)規(guī)定，通常政府需進(jìn)行項目的物有所值測試和財政承受能力評價，盡管這種測試和評價目前有不少問題，但有它總比沒有好。
三是PPP模式與去擔(dān)?；瘺]有必然關(guān)系，項目的擔(dān)保物標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以項目融資時資金方、出資人的要求為準(zhǔn)，為此應(yīng)充分了解融資機(jī)構(gòu)對擔(dān)保的要求，銀行融資條件不僅要得到分行層面認(rèn)可，還要關(guān)注總行的政策指引。如以土地作為擔(dān)保，需已辦理權(quán)屬證書并交足土地出讓金的土地，納入土地儲備中心的土地?fù)?dān)保不具有法律效力，僅能起到一定的保障作用。
四是PPP項目要重視前期的談判，前期未談好就不要急于實施，更不宜急于進(jìn)場施工，否則極易陷入被動局面；由于項目推進(jìn)過程中變化很多，在項目談判、簽約、實施的過程中，要注意保存各類商務(wù)資料，包括電子郵件、傳真等，雙方往來的資料是發(fā)生分歧時保護(hù)應(yīng)有利益的基本依據(jù)。
五是PPP項目周期一般較長，常常有10至20年的運營期，長跨度的時間存在很多不確定性、風(fēng)險點較多，這就要求注重全壽命周期策劃項目，不但要考慮建設(shè)期的施工成本、索賠變更風(fēng)險，更要關(guān)注全壽命周期內(nèi)的投資、回款、運營風(fēng)險，要在投資合同內(nèi)明確權(quán)責(zé)、建立系統(tǒng)的風(fēng)險防控措施。
六是要建立項目中斷與退出機(jī)制，保護(hù)投資人免受重大損失。這里既要考慮投資人主動退出情況又要考慮業(yè)主原因?qū)е碌耐顿Y人被動退出的情形。
與其坐而論道不如下海試水
創(chuàng)新是推動投融資體制改革與PPP業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。要通過主動策劃、主動作為，推進(jìn)投資理念、融資方式的優(yōu)化創(chuàng)新。
PPP是一個主動策劃、平等協(xié)商的過程，要注重主動作為、主動策劃項目、主動創(chuàng)造模式，而不宜僅被動地投標(biāo)拿項目，業(yè)主單方招標(biāo)的PPP項目，一般存在自己的權(quán)利大義務(wù)少、權(quán)責(zé)失衡的情況，特別是投資人長期利益的保證機(jī)制缺乏；與其坐而論道，不如下海試水，要在談判中找平衡、求共識、獲項目。為此投資人應(yīng)根據(jù)項目條件及自身狀況，設(shè)置邊界條件，合理設(shè)計模式，好比炒菜大廚，應(yīng)依據(jù)食客的偏好與習(xí)慣，進(jìn)行個性化的配菜并炒出符合食客習(xí)慣的可口菜肴。
實施PPP項目要強(qiáng)化“產(chǎn)業(yè)+金融”的意識。PPP某種意義上也是狹義的融資模式創(chuàng)新，要通過與金融結(jié)合，放大企業(yè)資金的杠桿效應(yīng)。要主動引入金融工具、讓金融機(jī)構(gòu)從項目源頭介入，一同走在前面，把金融工具化為投資業(yè)務(wù)的經(jīng)營優(yōu)勢。項目公司未來收益權(quán)、現(xiàn)金流是金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)，比如引入債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、資產(chǎn)支持計劃等。
金融創(chuàng)新的核心理念是“借助外部資金放大自有資金的杠桿效應(yīng)，創(chuàng)造最大化價值”，這也是公司投資業(yè)務(wù)孜孜追求的理念，就是“通過企業(yè)較少的資源投入，創(chuàng)造較大部分的企業(yè)價值，商業(yè)模式的創(chuàng)新是企業(yè)最重要的核心競爭力，這也是世界一流企業(yè)最典型的特征”。
